IV SA/Wa 2654/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala sprzeciw od decyzji. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie zmian polegających na modyfikacji współrzędnych punktów granicznych oraz zmiany powierzchni działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2013 r. geodeta uprawniony A. G., działając na zlecenie T. D. - właściciela działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zgłosił pracę geodezyjną polegającą na modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przy czym operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] faktycznie dotyczył wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Na podstawie powyższego operatu oraz wniosku właściciela ww. działek Starosta [...] dokonał zmiany przebiegu granic w ewidencji gruntów i budynków. W wyniku skargi złożonej na geodetę przez [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że powyższy operat geodezyjny nie może być podstawą do zmian w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym Starosta [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wyeliminowania z bazy danych ewidencji gruntów i budynków zmian dokonanych na podstawie wadliwego opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] orzekł o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym poprzez wprowadzenie zmian polegających na modyfikacji współrzędnych punktów granicznych oraz zmianie przebiegu granic oraz powierzchni działek nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zmiany dokonane operatem nr [...] były błędne i należy przywrócić poprzedni stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków dotyczący przebiegu granic oraz powierzchni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. J., który zarzucił naruszenie § 44 pkt 2 w zawiązku z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), § 30 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), a także art. 32 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, argumentując, że braki formalne opracowania geodezyjnego, które było podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz błędy w doręczeniu zawiadomień o czynnościach granicznych nie miały wpływu na wartość merytoryczną opracowania. Poza tym zdaniem odwołującego się w niniejszej sprawie zachodzi spór pomiędzy właścicielami nieruchomości przy ul. [...] , a właścicielami działek nr [...] i [...] dlatego zmiany przebiegu granic nie mogą być dokonywane w postępowaniu ewidencyjnym, tylko w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec powyższego wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego sprawa była prowadzona z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Dale organ powołując się na treść § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odnoszącego się do numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych, stwierdził, że położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu m.in. granic określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ I instancji dokonał aktualizacji przebiegu granic w oparciu m.in. o art. 24 ust. 2a pkt 1c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu. Wobec tego organ I instancji miał obowiązek w tym przypadku zweryfikować dane, które wprowadzał w operacie ewidencyjnym na podstawie opracowania o identyfikatorze [...] pod kątem zgodności z obecnie obowiązującymi w geodezji i kartografii przepisami. W szczególności należało sprawdzić, czy atrybuty punktów granicznych (ZRD - źródło danych, BPP - błąd średni położenia punktu względem osnowy, STB - kod stabilizacji punktu granicznego), jakie chce ujawnić wraz ze zmienionymi współrzędnymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, są zgodne z załącznikiem nr 1a do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - specyfikacja modelu pojęciowego danych ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jaką metodą były wykonywane pomiary niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych, a następnie powierzchni działek ewidencyjnych w operacie nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zatem ocenić, czy dane zawarte w ww. operacie technicznym odnowienia ewidencji spełniają wymogi wynikające z powyższych przepisów. W ocenie organu II instancji z analizy dokumentów wynika, że w kwietniu 2013 r. (znak sprawy [...]) miało miejsce uzgodnienie projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. miasta [...] między [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Starostą [...]. Wobec tego wyjaśnienia wymaga kwestia dotycząca zakresu prac objętych ww. projektem, a przede wszystkim czy współrzędne punktów granicznych w wyniku prac modernizacyjnych uległy zmianie. Ewidencja gruntów i budynków ma przede wszystkim odzwierciedlać stan prawny wynikający z dokumentów, o których mowa w art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest uregulowany obecnie w [...]. Organ I instancji nie zbadał, na jakiej podstawie została uregulowana własność nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], jak również nie uwzględnił stanu prawnego nieruchomości sąsiednich. Organ ewidencyjny ponownie badając sprawę powinien uwzględnić przede wszystkim dokumenty źródłowe, które posłużyły do założenia ksiąg wieczystych nieruchomości, których przebieg granic jest przedmiotem niniejszej sprawy. W odniesieniu do aktualizacji powierzchni działek ewidencyjnych w opinii organu odwoławczego z analizy materiału dowodowego wynika, że współrzędne punktów granicznych zostały obliczone w układzie lokalnym, zaś powierzchnie działek ewidencyjnych zostały wprowadzone wprost z operatu odnowienia ewidencji o identyfikatorze [...], co jest sprzeczne z definicją § 62 zawartą w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dalej organ wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli materiałów zasobu, nie może dotyczyć opracowań, które są niezgodne z obecnie obowiązującymi standardami technicznymi. Wynika to wprost z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Obowiązkiem Starosty było zatem w tym przypadku przeanalizowanie dokumentacji będącej podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic pod kątem zgodności ze stanem prawnym oraz obecnie obowiązującymi standardami technicznymi. Ponadto organ zauważył, iż możliwość eliminowania danych błędnych musi przede wszystkim prowadzić i realizować podstawowy cel, jakim jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków. Zatem jeśli aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje w celu wyeliminowania danych błędnych należy powołać również w sentencji decyzji ww. przepis. Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji zaznaczył, że w aktach sprawy nie ma dowodów na istnienie sporu granicznego pomiędzy właścicielami nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...] w [...] oraz nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...] i [...]). Ponadto żadna z tych granic nie jest ujawniona w operacie ewidencyjnym jako sporna. Jak stwierdził organ odwoławczy Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się na wadach opracowania, m.in. wadliwym doręczeniu wezwania stawienia się na gruncie, które nie mają zasadniczo wpływu na wykazanie przebiegu granic w operacie ewidencyjnym. Natomiast te kwestie bada się na etapie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z materiału dowodowego nie wynika, żeby wadliwy operat został wycofany z państwowego zasobu, zatem podlega ocenie jako materiał dowodowy w kontekście wykazania prawidłowego przebiegu granic w ewidencji gruntów i budynków. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł D. D. zarzucając naruszenie przepisów przywołanych w zaskarżonej decyzji jak również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie opracowań służących do aktualizacji tej ewidencji w przeszłości, wykonanych na podstawie obowiązujących wówczas standardów pozostawia stan niepewności i niezgodności z prawem aktualnie obowiązującej ewidencji, co nie powinno mieć miejsca w zaistniałej sytuacji. Organ odwoławczy wychodzi z błędnego założenia, że ewidencję należy aktualizować wyłącznie od na podstawie map spełniających obecne kryteria, nie dopuszcza zaś możliwości powrotu do stanu poprzedniego poprzez uchylenie skutków prawnych zaistniałych na podstawie błędnie sporządzonego operatu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy wyjaśnić, że postępowanie aktualizacyjne na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego wszczęcie możliwe jest jedynie z urzędu, następuje z powodu zmian wynikających z materiałów zasobu czy wykrycia błędnych informacji. Tak też stanowi § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując w punkcie 1, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zatem zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Podkreślić również należy, że postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Oceniane postępowanie było prowadzone w celu wyeliminowania w operacie ewidencyjnym zmian dokonanych wadliwym opracowaniem geodety uprawnionego A. G. nr [...]. Zdaniem Sądu przyjcie dokumentacji do państwowego zasobu nie zwalnia, jak prawidłowo zauważył organ administracji, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – stanowiącego podstawę wprowadzonej zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do zasobu, jest wystarczająca jako podstawa aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków ze względu na okoliczności sprawy. Wbrew temu, co zarzucono w sprzeciwie od decyzji, organ odwoławczy dokonał pod tym względem oceny prawidłowości decyzji organu I instancji i doszedł do przeciwnego stanowiska stwierdzając, że dane zawarte w operacie technicznym należało zbadać pod względem zgodności z przepisami § 61, 62 i art. 45 ust. 1 pkt rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazując, że aktualizacja operatu nie może dotyczyć opracowań niezgodnych z obecnie obowiązującymi standardami technicznymi. Ponadto dokonując aktualizacji przebiegu granic należy dokonywać go pod kątem zgodności ze stanem prawnym wynikającym z dokumentów, o którym mowa w art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stan prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie, został uregulowany w [...], natomiast organ I instancji nie zbadał, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, na jakiej podstawie została uregulowana własność nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], jak również nie uwzględnił stanu prawnego nieruchomości sąsiednich. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż należało wyjaśnić kwestię dotyczącą uzgodnienia projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonaną w kwietniu 2013 r. między organem odwoławczym a organem I instancji, który obejmował m.in. miasto [...], przede wszystkim w zakresie ustalenia czy zmianie uległy współrzędne punktów granicznych. Wobec powyższego stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należało uznać za uzasadnione, a konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które władny jest przeprowadzić organ odwoławczy. Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie w zakresie wyeliminowania w operacie ewidencyjnym zmian dokonanych ww. wadliwym opracowaniem, co sprowadza się do ponownego przeanalizowania dokumentacji będącej podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic pod kątem zgodności ze stanem prawnym oraz obecnie obowiązującymi standardami technicznymi zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.