IV SA/Wa 266/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Na Rzecz Rozwoju Turystyki i Rekreacji w [...]. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] września 2016 r., Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Turystyki i Rekreacji w [...]. wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni [...] ha, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...]., gmina [...] powiat [...] województwo l., na rzecz sprawcy wyłączenia tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]. w roku 1965 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na podstawie art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wskazał, na wyszczególnione w art. 61 a § 1 kpa "inne uzasadnione przyczyny" - brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Powołano, że warunkiem orzekania na podstawie art. 28 ustawy z 3 lutego 1995 r. jest stwierdzenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 (użycie pojęcia "niniejszej ustawy") i niedopuszczalne byłoby jej zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem jej w życie, tym bardziej, że norma art. 28 ma charakter sankcyjny. Wskazano, że przepisy intertemporalne nie odnoszą się do sytuacji, kiedy do nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., zaś z wniosku Stowarzyszenia wynika, że przedmiotowe naniesienia powstały w latach 60-tych ubiegłego wieku. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie, Dyrektor Generalny Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. na podstawie art. 127 § 2, 138 § 1 pkt. 1, 144 oraz 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązki nałożone na Skarżącego w umowie dzierżawy z Nadleśnictwem [...]. nie stanowią przesłanki w sprawie wszczęcia postępowania na podstawie ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołano, że Stowarzyszenie wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na rzecz sprawcy wyłączenia tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]. w roku 1965 r., w celu potwierdzenia stanu faktycznego na gruncie. Wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji gruntów leśnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie w trybie art. 11 ustawy, bądź też w razie stwierdzenia wyłączenia Dyrektor RDLP może wydać decyzję na podstawie art. 28 ust. 1 lub 2 w/wym. ustawy. Z przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że dotyczy on wyłączenia gruntów leśnych, które nastąpiło wyłącznie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ stwierdził, że brak jest podstaw orzekania odnośnie spraw wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przed 1995 r. bez decyzji, która została wprowadzona przepisami ustawy z 1995 r. Wskazano również, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują procedury potwierdzenia stanu faktycznego wyłączenia gruntu przed rokiem 1995. Organ uznał, że w tym przypadku nie było podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej i zaistniały przesłanki do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie gruntów leśnych na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Wskazano również, że postępowanie na podstawie art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wszczyna się, gdy organ stwierdzi wyłączenie gruntów z produkcji leśnej (postępowanie wszczyna się z urzędu po stwierdzeniu wyłączenia), a w związku z tym wniosek Strony nie skutkuje obowiązkiem wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosło Stowarzyszenie. Postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek materialnoprawnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej już doszło i jego uwieńczeniem powinna zostać decyzja stwierdzająca faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego w trybie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Powołano, że z brzmienia art. 28 ustawy wynika, że ustawę stosuje się do wszystkich wyłączeń z produkcji leśnej powstałych w trakcie jej obowiązywania jak i przed, a nie uregulowanych prawnie. Taka decyzja ma mieć jedynie charakter deklaratoryjny i umożliwiać zalegalizowanie istniejącego stanu rzeczy, a więc były podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Skarżący powołał się do przepisy intertemporalne ustawy – art. 35, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, wskazując na możliwość prowadzenia postępowania w stanie faktycznym sprawy na podstawie przepisów ustawy z 1995 r. Ponadto powołano, że w sprawie możliwe jest zastosowanie przepisu wprost stanowiącego w dyspozycji o gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy. Skarżący zrzucił również, że w żadnym miejscu, nie wnosił ani nie dowodził, że sprawcą wyłączenia z produkcji leśnej wnioskowanego gruntu była Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...]. w roku 1965. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161.tj.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 ww. ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Zgodnie z ust. 3 art. 11 decyzja taka może być wydana po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji w zakresie gruntów wymienionych w art. 8 (wyłączenie gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do podjęcia natychmiastowych działań niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych, poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, rud pierwiastków (...)). Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z ust. 1 ww. art. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taka wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. W przedmiotowej sprawie organ zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Z wniosku złożonego przez Stowarzyszenie jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłącznie z produkcji leśnej gruntu na rzecz sprawy wyłączenia tj. [...] Przedsiębiorstwa Spółdzielczego "[...]" w [...] wniosku wynika również jednoznacznie, że do wyłączenia doszło w roku 1965. Jednocześnie w uzasadnieniu samego wniosku Stowarzyszenie wskazało, że [...] Przedsiębiorstwo istniało do dnia [...].12.2013 r., kiedy zostało zlikwidowane i wykreślone z rejestru przedsiębiorców. Wpis o wykreśleniu stał się prawomocny dnia [...].01.2014r. Z powyższego wynika, że Stowarzyszenie zawnioskowało o zastosowanie sankcji z art. 28 ust. 1 ustawy wobec podmiotu aktualnie nieistniejącego, ponadto, który dokonał wyłączenia w roku 1965r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. Słusznie wskazał organ, że z treści art. 28 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że sankcję nakłada się w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ustawy z 1995 r. Regulacja tego art. ma charakter sankcyjny (sankcja administracyjna pieniężna) i niedopuszczalne byłoby jej zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tej regulacji prawnej. Sąd w tym składzie orzekającym podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 391/13. Ustawa z 3 lutego 1995 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, powalających na zastosowanie przewidzianej w nim sankcji do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy. Jedynie w art. 35 ust. 1 przewidziano zastosowanie jej przepisów do spraw wszczętych przed dniem w życie ustawy, a nie zakończonych. Taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ust. 5 ww. art. wskazano, że do wznowienia postępowania w sprawach, w których na podstawie dotychczasowych przepisów wydano decyzje ostateczne dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji bez zezwolenia, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Powołać również należy, że wobec uchylenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z 1971 r,. oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, brak jest podstaw do orzekania na podstawie nieobowiązujących przepisów. Wskazać również należy, że powoływany przez skarżące Stowarzyszenie wyrok w sprawie IV SA/Wa 1757/14 został wydany w innych okolicznościach stanu faktycznego. Mianowicie wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ustawy został złożony przez sprawcę wyłączenia. Ponadto w przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustaleń organu I instancji, brak jest danych dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które mogły obowiązywać w latach 60-tych. Zgodnie zaś z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...].11.2015 r., przedmiotowe grunty wchodzące w skład działki ew. nr [...] obr [...] ,przeznaczone są pod teren zabudowy usługowej turystycznej. Podkreślić należy, że decyzje z art. 28 ustawy wydawane są z urzędu, a nie na wniosek, zatem wniosek skarżącego nie mógł być podstawą wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy właściwie zastosowały art. 61 a § 1 kpa, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zarzuty skargi są bezpodstawne. Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.