IV SA/Wa 2666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia listy członków Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wraz z wykazem udziałów przypadających członkom wspólnoty. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r. B. P. wystąpiła do Starosty [...] o udostępnienie listy członków Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wraz z wykazem udziałów przypadających członkom wspólnoty przypadających członkom. Jako interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji wskazała konieczność uregulowania stanu prawnego w zakresie udziałów przypadających jej dziadkowi S. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie udostępnienia tych informacji, zaś w uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 5 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez odmowę udostępnienia danych objętych żądaniem wniosku pomimo wykazania interesu prawnego. Rozpatrując złożone odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Wniosek o udostępnienie informacji z ewidencji gruntów i budynków podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy powyższej ustawy oraz przepisy Kodeksu postępowaniu administracyjnego, dotyczące wydawania zaświadczeń. W myśl art. 24 ust. 5 ww. ustawy, dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów wskazanych w tej ewidencji są wydawane na żądanie właścicieli, władających oraz innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie B. P. wystąpiła o udostępnienie listy członków i ich udziałów we wspólnocie gruntowej wsi [...]. We wniosku wskazała, że jest właścicielem gospodarstwa jako spadkobierca po swoim ojcu. Jej rodzice nabyli gospodarstwo o powierzchni 7,24 ha w [...] w wyniku umowy przekazania z dnia 30 sierpnia 1978 r. od dziadka wnioskodawczyni – S. B. Wniosek umotywowała koniecznością uregulowania stanu prawnego w zakresie udziałów przypadających jej dziadkowi S. B. B. P. nie figuruje jako właściciel czy też władający przedmiotowymi gruntami. Zatem w celu uzyskania wnioskowanych danych powinna wykazać interes prawny w tym zakresie. Pojęcie interes prawny, użyte w art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, ani w k.p.a.. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r., II SA/GI 101/09, LEX nr 563656). Nie jest to jednak jakikolwiek interes prawny, ale wyłącznie interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem żądanego wypisu. Przesądza o tym użycie słów o posiadaniu przez inny podmiot interesu prawnego "w tym zakresie" w powiązaniu z regulacjami art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 Pgik. Oznacza więc ono, że podmiot inny niż w wskazane w pkt 1 i pkt 2 — jakim niewątpliwie jest B. P. - może uzyskać informacje, do których dostęp jest ograniczony koniecznością posiadania interesu prawnego w zakresie związanym z tymi gruntami, których dotyczy udostępniany (wnioskowany) zbiór danych lub wypis. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2009 r., II SA/Sz 218/09, LEX nr 551951). Będąc spadkobiercą swojego ojca trudno uznać istnienie interesu prawnego do gruntów wspólnoty gruntowej, w której udziałowcem pozostaje nadal S. B. — dziadek strony. Zasady pozyskiwania udziałów we wspólnocie są regulowane zgodnie z ustawą z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 703). Wyrok NSA I OSK 549/11 wskazuje, że uczestnik wspólnoty może działać na zewnątrz jedynie za pośrednictwem organów statutowych wspólnoty, które są zobowiązane do zgłaszania wszelkich zmian do ewidencji gruntów i budynków. Przepisy powyższej ustawy przewidują jedynie prawa uczestnika wspólnoty do zbycia swojego udziału. Za nieuprawnione i zbyt daleko idące wnioski uznać należy wywody zmierzające do przypisania praw porównywalnych ze współwłaścicielami nieruchomości osobom, które twierdzą, że są spadkobiercami udziałowców wspólnoty gruntowej. To zarząd weryfikuje dokumenty potwierdzające zbycie udziałów i ich zgodność z obowiązującymi przepisami oraz przekazuje te dane do wprowadzenia w ewidencji. To zarząd wspólnoty odpowiada za właściwe gospodarowanie gruntami wchodzącymi w jej skład, zaś nadzór nad tą spółką sprawuje wójt. W związku z powyższym samo stwierdzenie, że jest się spadkobiercą nie wskazuje jednak na posiadanie interesu prawnego w zakresie gruntów objętych wspólnotą gruntową wsi [...]. Skarżąca nie wykazała, że S. B. przekazał jej lub też jej ojcu udziały we wspólnocie gruntowej wsi [...] przy spełnieniu warunków wskazanych w art. 27-29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Mogłoby to stanowić potwierdzenie przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego. Analizując dodatkowe wyjaśnienia, jakie skarżąca wniosła w swoim odwołaniu, organ nie dopatrzył się podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej uchylenie oraz o obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez odmowę udostępnienia danych objętych żądaniem wniosku pomimo wykazania interesu prawnego o którym mowa w tym przepisie oraz obrazę prawa procesowego w postaci art. 107 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez wskazania merytorycznych przyczyn nieuwzględnienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; zwanej dalej "ustawą"), każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, z zastrzeżeniem ust. 5, który stanowi, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że wydana ona została z naruszeniem przede wszystkim prawa materialnego, tj. cytowanego wyżej art. 24 ust. 5 pkt 3) ustawy, poprzez jego błędną wykładnię. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, u podstaw jej wydania legło ustalenie organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Nie ulega bowiem wątpliwości (co organy prawidłowo oceniły), że w zakresie żądania przez B. P. udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, zastosowanie mógł mieć jedynie powołany art. 24 ust. 5 pkt 3) ustawy. W świetle powyższego organy uznały, że samo stwierdzenie skarżącej, iż jest spadkobierczynią osoby, której przysługiwał udział we wspólnocie gruntowej, nie wskazuje jednak na posiadanie przez nią interesu prawnego w zakresie gruntów objętych tą wspólnotą, a skarżąca nie wykazała, że S. B. przekazał jej lub też jej ojcu udziały we wspólnocie gruntowej. Należy wskazać, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżąca podnosiła, że S. B., figurujący w ewidencji gruntów i budynków jako udziałowiec Wspólnoty Gruntowej wsi [...], przekazał swe gospodarstwo rolne jej rodzicom umową z 30 sierpnia 1978 r., zaś ona jest spadkobierczynią swego ojca. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 703) stanowi, że w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa. Jeżeli więc doszło do przekazania przez S. B. całego gospodarstwa rolnego rodzicom skarżącej, to jest to równoznaczne z przejściem na nich udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...]. W dalszej kolejności, jeżeli rodzice skarżącej zmarli, to ich prawa majątkowe (w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne i udział we Wspólnocie Gruntowej wsi [...]) przeszły na ich spadkobierców, stosownie do treści przepisów Księgi czwartej Kodeksu cywilnego (art. 922 i nast.), chyba że uprzednio doszło do zbycia samego udziału we wspólnocie na podstawie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym miejscu podnieść trzeba, że oczywistym jest, iż osoba nieżyjąca nie może być członkiem wspólnoty gruntowej, a udział we wspólnocie wchodzi w skład spadku. Zauważyć ponadto należy, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie przesądzają one o ujawnionych tam np. prawach Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, że uzasadnione jest przyjęcie rozumienia interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3) ustawy w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie. Jednak organ nie dostrzegł przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy interes ten może opierać się na prawie własności. W świetle powyższego, przy rozpoznawaniu wniosku B. P., w ocenie Sądu, doszło również do naruszenia art. 7 k.pa. i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej zawartej w pierwszym z powołanych przepisów, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z drugiego ze wskazanych przepisów wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza oczywiście, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Jednak w realiach niniejszej sprawy okoliczności podnoszone przez skarżącą z jednej strony nie były kwestionowane przez organy, z drugiej zaś żądanie strony nie zostało uwzględnione ze wskazaniem na nieudowodnienie tych okoliczności. Reasumując, organ winien w pierwszej kolejności ustalić czy rzeczywiście S. B. zmarł, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - zbadać kwestię następstwa prawnego skarżącej, wzywając ją do przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających jej następstwo prawne po nim (tj. umowy przekazania przez S. B. gospodarstwa rolnego jej rodzicom oraz odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jej rodzicach lub stosownego aktu poświadczenia dziedziczenia, albo odpisu prawomocnego postanowienia o dziale spadku lub właściwej umowy o dział spadku). Ewentualnego zbadania wymagać będzie to, czy rodzice B. P. zbyli udział we wspólnocie gruntowej. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym kierunku możliwa będzie ocena interesu prawnego w uzyskaniu przez skarżącą żądanych danych. Z uwagi na powyższe skarga podlegała uwzględnieniu i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu. .