IV SA/Wa 2670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2013 r. wydaną na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. nr 191, poz. 1133), dalej "ustawa abolicyjna" oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewody [...] w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi A. S. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. S., obywatel [...] pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. wniósł o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie przepisów ustawy abolicyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wskazując, że jego dalszy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w L. IV Wydział Karny z dnia [...] lutego 1999 r. sygn. akt [...] skazującego cudzoziemca na karę 15 lat pozbawienia wolności za zabójstwo córki, znęcanie się fizyczne i moralne nad żoną oraz zniszczenie mienia, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. cofnął zezwolenie A. S. na osiedlenie się i jednocześnie nakazał opuszczenie terytorium Polski po odbyciu kary pozbawienia wolności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd Apelacyjny w W. warunkowo zwolnił A. S. z odbywania reszty kary, wyznaczając mu okres próby do dnia 3 sierpnia 2012 r. A. S. w dniu 23 kwietnia 2012 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie przepisów ustawy abolicyjnej, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że A. S. przebywa w Polsce nieprzerwanie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r. co wypełnia przesłankę określoną w art. art. 1 pkt 1 ustawy abolicyjnej. Jednakże jego dalszy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, gdyż wielokrotnie i świadomie naruszał obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej normy prawne, za co wyrokiem Sądu został skazany na możliwie najwyższą karę pozbawienia wolności, zgodnie z prawem obowiązującym w dniu wydania orzeczenia. Zdaniem Wojewody [...] uzasadnia to odmowę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej. Na skutek odwołania złożonego przez A. S., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, nie leży w interesie naszego kraju legalizowanie pobytu cudzoziemcowi, który dopuścił się wskazanych wyżej okrucieństw wobec najbliższych mu osób, a zwłaszcza zbrodni pozbawienia życia własnej córki. Mimo, że skarżący odbył już karę pozbawienia wolności za popełnione przestępstwa, organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej, który stanowi, że cudzoziemcowi, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2013 r. wywiódł A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej. Skarżący podniósł w skardze, że nie zgadza się z organami administracji orzekającymi w niniejszej sprawie, że jego pobyt na terytorium Polski jest zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie skarżący nie zaprzecza, że wobec niego orzeczony został wyrok sądowy za popełnione czyny karalne, jednakże po warunkowym zwolnieniu z odbywania kary i poddaniu okresowi próby nie miał konfliktu z prawem. Co więcej, podczas odbywania kary przeszedł resocjalizację, gdyż chciał egzystować w sposób normalny w społeczeństwie polskim. Poprzez odpowiednie zabiegi kształtowano jego normy społeczne i wartości, których nie miał on możliwości przyswoić wcześniej W okresie od lipca 2004 r. aż do zwolnienia z zakładu karnego tj. do 4 sierpnia 2010 r. wykonywał pracę. Na potwierdzenie czego posiada stosowne zaświadczenie, które zostało pominięte w toku postępowania. Okoliczności te – zdaniem skarżącego - przemawiają za tym, że jest on w stanie normalnie pracować i funkcjonować w życiu publicznym. Organ administracji nie przeprowadził w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Dalej skarżący wywiódł, że organ nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie konkretne względy bezpieczeństwa i porządku publicznego dyskwalifikują go z ubiegania się o zezwolenie. Zaznaczył jednocześnie, że pojęcia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej są nieostre. Skarżący stoi na stanowisku, że nie każde naruszenie prawa stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, a badanie czy zaistniały takie przesłanki należy dokonać w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej z jednej strony przyznaje organowi orzekającemu w sprawie uprawnienie do dokonania oceny, czy określone zachowanie mieści się w granicach zakreślonych przez omawiany przepis, z drugiej zaś nakłada na niego obowiązek wykazania powyższego w rozstrzygnięciu. W konsekwencji organ powinien określić i wykazać, że konkretne względy bezpieczeństwa i porządku publicznego rzeczywiście wymagają odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Stanowisko organu powinno zostać wsparte spójną i wyczerpującą argumentacją znajdującą odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i kompletnym materiale dowodowym. Dokonywana ocena winna być dokonana w kontekście nie zaistniałych w przeszłości, lecz aktualnych i realnych zagrożeń ze strony cudzoziemca dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczypospolitej Polskiej, a nie zagrożeń hipotetycznych i opartych na dowolnym uznaniu organów. Niewystarczające zdaniem skarżącego jest odwoływanie się organu do popełnionych w przeszłości czynów zabronionych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2013 r. w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że ta sama sprawa musi być rozpoznana przez dwa różne organy. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 13/13, te orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 357/12). Wyrazem uwzględnienia powyższej zasady przez organ odwoławczy jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, będące integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji i sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie oraz pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11. k.p.a. (zasada przekonywania) - czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej a niezbędnych do końcowego jej załatwienia, w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym organ nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., jak również wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. nie zawarł uzasadnienia prawnego decyzji, a jedynie wybiórczo powielił treść decyzji organu pierwszej instancji i ogólnikowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rolą organu odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie przytoczenie treści przepisów prawa, ale również przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz dodatkowo szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania kwestionującego ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu prawa będącego materialnoprawną podstawę jej wydania jest nie wystarczająca. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej, będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi że, cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1 tej ustawy, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca używając w powołanym przepisie następujących spójników: "i", "lub" oraz "albo", wskazał, które przesłanki są wystarczające do wydania decyzji odmawiającej zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowanie spójnika "lub" wskazuje, że wystarczające jest spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa zwykła), ale mogą być także jednocześnie spełnione obie przesłanki. Użycie spójnika "i" wskazuje na konieczność ziszczenie się obu przesłanek. Z kolei użycie spójnika "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli możliwa jest tylko jedna sytuacja z dwóch wymienionych i okoliczności te nie mogą wystąpić łącznie. Przesłanki wskazane w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej mają charakter alternatywny oraz równorzędny i wydanie decyzji o odmowie zezwolenie na zamieszkanie możliwe jest w sytuacji, gdy: spełnione zostaną obie przesłanki (ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego), spełniona zostanie jedna z przesłanek alternatywnych przy czym w niektórych przypadkach nie wykluczone jest spełnianie kilku przesłanek jednocześnie (względy obronności lub bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym względy obronności lub bezpieczeństwa państwa wyłączają przesłanki ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w sentencji zaskarżonej decyzji wskazał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy abolicyjnej, jednakże w uzasadnieniu decyzji nie dokonał rozwinięcia i skonkretyzowania, która przesłanka czy przesłanki przemawiają za takim rozstrzygnięciem tj. odmową udzielenia A. S. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie wyjaśnił stronie w jaki sposób dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanej normy prawnej. Wskazuje na to autorytarne stwierdzenie organu, że "nie leży w interesie naszego kraju legalizowanie pobytu cudzoziemcowi", który dopuścił się okrucieństw wobec najbliższych mu osób, w tym pozbawił życia swojej córki, a następnie zacytowanie przez organ przepisu prawa materialnego. Trudno z powyższej okoliczności wywieść, co jest przyporządkowaniem do ustalonego stanu faktycznego sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej, inaczej mówiąc, która konkretnie przesłanka przemawia za wydaniem takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższe nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym, organ I instancji odmówił skarżącemu dalszego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast organ odwoławczy w tym samym stanie faktycznym uznał, że nie leży w interesie naszego kraju legalizowanie pobytu cudzoziemca. W ocenie Sądu, uzasadnienie prawne nie może ograniczać się do cytowania artykułu czy paragrafu przepisu prawa. Organ wydający decyzję powinien w nim zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Przedstawienie toku rozumowania organu wskazuje, że rozpoznał on ponownie sprawę co do istoty, czy wyłącznie dokonał oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Po zwrocie akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uwzględniając powyższe wywody Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.