IV SA/Wa 2687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), zwaną dalej: "ustawą o p.z.p.", przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działek o numerach [...] i [...], z obrębu [...], w miejscowości M., dla których w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne. W konsekwencji zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww działek. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszony został w stopniu tryb przewidziany dla sporządzania planu miejscowego, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały zwrócił się do Wojewody Zastępca Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Wojewoda w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że w dacie uchwalenia planu w odniesieniu do działki nr [...] (tj. działki, z której następnie, po podjęciu przedmiotowej uchwały, zostały wydzielone działki o nr ew. [...] i [...]), o powierzchni [...] ha, wykazywany był w ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny, oznaczony symbolami "LsVI" i "LsV". Wójt Gminy nie posiada dokumentów dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla przedmiotowych działek. Należy przez to rozumieć brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zaś z planu miejscowego wynika, że działki nr [...] i [...] posiadają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z niezbędnym zagospodarowaniem jako przeznaczenie podstawowe. Skarżący nadto podał, że w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia z prośbą o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do ww działek została wydana decyzja zezwalająca na zmianę ich przeznaczenia. W odpowiedzi Marszałek wskazał, iż: "od czasu przejęcia kompetencji w zakresie wydawania decyzji w sprawie zgody na zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nie leśne czyli od dnia 1 stycznia 2006 r. nie została wydana decyzja w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...],[...] w obrębie [...] w miejscowości M. Ponadto zauważył, że Wójt Gminy M. dla gruntów leśnych położonych w miejscowości M. nie składał wniosku o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem skarżącego doszło zatem do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż pod pojęciem istotnego naruszenia trybu procedury planistycznej mieści się brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze czy nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro Wójt Gminy M. nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki o nr ew. [...], tj. obecnie działek oznaczonych nr [...] i [...], to tym samym Rada Gminy M. nie miała podstaw do dokonania w uchwalonym planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ - w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Wójt Gminy w M.wystąpił do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, położonych w granicach gminy M. (w tym gruntów położonych w miejscowości Z.). Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2004 r. wydał decyzję nr [...] wyrażającą zgodę dla części gruntów na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne. Jednak działki o numerach [...] i [...] nie znalazły się we wniosku o zmianę przeznaczenia, a w konsekwencji w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Powyższe było spowodowane tym, że działki te znajdowały się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonym na rysunku planu symbolem 77 MN) zgodnie z obowiązującymi zmianami do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 1997 r. (ogł. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 1997 r.). Uchwalony w 1997 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany akt przewidywał dla działek nr [...] i [...], następujące przeznaczenie: "77 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Skoro przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1997 r. plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał działki o nr [...] i [...] jako znajdujące się na terenie zabudowy mieszkaniowej, to nie było potrzeby ponownie występować o wyłączenie ww działek z produkcji leśnej przy procedurze tworzenia planu z 2006 r. Zgoda na taką zmianę została wydana przez właściwe organy i wykorzystana, skonsumowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Urząd Gminy w M. jednak w swoich zasobach archiwalnych nie dysponuje decyzją Wojewody [...] wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia ww terenów. Od wydania zgody upłynęło co najmniej 10 lat, jest więc duże prawdopodobieństwo, że dokumenty te uległy brakowaniu. Wojewoda składając niniejszą skargę nie odniósł się do tego faktu. Zgodnie z powyższym zbyt daleko idący jest wniosek Wojewody wyrażony w skardze, wskazujący na to, że można stwierdzić brak wydania decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli Wójt Gminy nie jest w posiadaniu takiego aktu. Wobec powyższego obszar, na którym znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] został oznaczony na rysunku planu z 2006 r. symbolem "3 MN" obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb Z., który posiada następujące przeznaczenie: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnym zagospodarowaniem jako przeznaczenie podstawowe; 2) dopuszcza się wprowadzanie usług nieuciążliwych w ramach budynku mieszkalnego pod warunkiem zakazu wprowadzania usług wymagających dostaw częściej niż raz na 2 dni i samochodami cięższymi niż 3,5 ton; 3) obiekty usługi technicznej jako przeznaczenie uzupełniające. Chybiony jest więc zarzut Wojewody [...], iż Wójt Gminy M. nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia ww gruntów leśnych na cele nieleśne, albowiem zgoda ta została uzyskana przy sporządzaniu planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M.w dniu [...] sierpnia 1997 r. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do naruszenia trybu procedury planistycznej. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ nadesłał odnalezienie w archiwum Urzędu Gminy dokumenty, tj. dwie decyzje Wojewody: znak: [...] z [...].04.1997 r. oraz znak: [...] z [...].11.1997 r., wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, stanowiących własność prywatną na cele nierolnicze i nieleśne - pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, dotyczące działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Dalej podał, że Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie scalenia i podziału ww nieruchomości we wsi Z. W wyniku dokonanego scalenia i podziału powstała między innymi działka o numerze ewidencyjnym [...]. Działce o numerze ewidencyjnym [...] został nadany nowy numer [...] - zgodnie z decyzją Starosty [...] znak Nr [...] z dnia [...].12.2006 r. Wszystko do prowadzi do stwierdzenia, że powyższe decyzje - wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz dokumenty w sprawie scalenia i podziału nieruchomości potwierdzają, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] zostały objęte zmianą przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewodzie nie dokona oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2006 r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony – wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie – do wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego. Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 29 września 2003 r. uchwalenie planu nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – zwanej dalej: ustawą o p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p. wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak trafnie zauważył skarżący w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyrażenie zgody – na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) – na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych czy leśnych na cele nierolnicze czy nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja rozstrzyga kwestę dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w trakcie procedury planistycznej, w wyniku której uchwalono zaskarżony plan, miała nr [...] (gdyż decyzja, którą nadano jej nr [...] podjęta została [...] grudnia 2006 r., czyli po uchwaleniu planu, które miało miejsce [...] marca 2006r.) i położona była na terenie oznaczonym symbolem 3.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ramach przedmiotowej procedury planistycznej, Wójt Gminy w M. wnioskiem z 2 sierpnia 2004 r. występował o zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu państwa, położonych w granicach gminy M., na cele nieleśne. Wnioskiem tym nie została objęta, a w konsekwencji i decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. wydaną w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, działka nr [...]. Przyczyną, z powodu której nie przedstawiono działki nr [...] do przeznaczenia na cele nieleśne było znajdowanie się jej już na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonym symbolem 77MN zgodnie uchwałą Nr [...] Rady Gminy M.z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości M.(ogł. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1997 r., poz. 78[...]). Opisany stan związany jest z treścią decyzji Wojewody [...] z 1997 r., przedłożonych do akt sprawy przez organ i poświadczonych przez Wójta za zgodność z oryginałem. Decyzjami tymi wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z obrębu Z. oznaczonych nr dz.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni [...] ha oraz [...] i [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność prywatną na cele nierolnicze i nieleśne - pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Następnie Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości we wsi Z. stanowiących własność prywatną. Scaleniem objęto m. in. działki wyżej wymienione. W wyniku dokonanego scalenia i podziału powstała m. in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W dniu [...] marca 2006 r. uchwalono zaskarżoną uchwałę, a w dniu [...] grudnia 2006 r. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2006 r. orzekł o zmiany granic obrębu ewidencyjnego M. Z załącznika do tej decyzji zatytułowanego "Wykaz synchroniczny numeracji działek przed i po zmianie Z.", poz. [...] wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha (jednostka rejestrowa G132) otrzymała nowy nr - [...]. Ostatecznie z działki o nr [...] zostały wydzielone działki o nr [...] i [...]. Obszar, na którym znajdują się działki o nr [...] i [...] (dz. [...]) został oznaczony na rysunku obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obręb Z.) symbolem "3 MN" i według ustaleń § 47 został przeznaczony: 1) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnym zagospodarowaniem jako przeznaczenie podstawowe; 2) dopuszczono wprowadzanie usług nieuciążliwych w ramach budynku mieszkalnego pod warunkiem zakazu wprowadzania usług wymagających dostaw częściej niż raz na 2 dni i samochodami cięższymi niż 3,5 tony; 3) pod obiekty usługi technicznej jako przeznaczenie uzupełniające. Przedstawiony stan rzeczy potwierdza argumentację organu, że działki o nr [...] i [...] zostały już wcześniej objęte zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne i zgoda ta została wykorzystana dla potrzeb planistycznych, zatem w trakcie uchwalania zaskarżonego planu miały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto czyni bezzasadnym zarzut skarżącego, iż uchwalenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy M. nastąpiło bez uzyskania wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dla działek o nr [...] i [...]). Wszystko to doprowadziło Sąd do uznania, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które powodowałoby nieważność uchwały w tej części. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.