IV SA/Wa 2689/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2689/18 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].08.2018 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej Prezesem Instytutu) utrzymał w mocy decyzję własną z [...].05.2018 r. nr [...], odmawiającą potwierdzenia, że J. R., s. W., ur. [...] kwietnia 1941 r. w m. [...] spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 – zwanej dalej ustawą o działaczach opozycji). Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej na skutek wniosku skarżącego z [...].10.2017 r. odnaleziono dokumenty dotyczące Wnioskodawcy. Odnaleziono m.in. kwestionariusz ewidencyjny dotyczący J. R., imię ojca: W., ur. [...] kwietnia 1941 r. objętego obserwacją z powodu kontaktów z klerem i działaczami opozycji, o sygn. akt [...]. W aktach znajduje się m.in. napisane i podpisane przez J. R. zobowiązanie, w którym napisał: "Zobowiązuję się do zachowania w tajemnicy treści rozmów i kontaktów dotyczących zagadnień dydakt. z oficerem SB. " Pod tym zobowiązaniem por. P. S. dopisał: "Niniejsze zobowiązanie odebrałem na spotkaniu pozyskaniowym od TW ps. "[...]" w dniu [...] bm. ". W aktach o sygn. [...] znajduje się również napisana własnoręcznie i podpisana przez J. R., TW "[...]" informacja z [...] października 1982 r., a także notatka służbowa z [...] czerwca 1982 r. sporządzona na podstawie ustnej relacji TW "[...]" przez por. B. oraz 8 informacji operacyjnych sporządzonych: [...] sierpnia 1982 r., [...] września 1982 r., [...] listopada 1982 r., [...] stycznia 1983 r., [...] lutego 1983 r., [...] maja 1983 r., [...] czerwca 1983 r., [...] września 1983 r. przez por. B. na podstawie ustnych relacji TW "[...]". W ww. akta znajduje się również kwestionariusz dotyczący J. R., s. W., ur. [...] kwietnia 1941 r. w m. [...], z którego wynika, że [...] grudnia 1981 r. w Wyszkowie pozyskano go w charakterze tajnego współpracownika. TW potwierdził, że zapewni dopływ informacji ze środowiska nauczycielskiego jak i młodzieży szkolnej w [...] oraz ze środowiska byłych aktywnych działaczy "[...]" z [...] o ewentualnych negatywnych działaniach lub przygotowaniach. Mając to na względzie Organ stwierdził, że dokumenty znajdujące się w aktach o sygn. [...] spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zobowiązanie oraz informacja z dnia [...] października 1982 r. zostały wytworzone przez wnioskodawcę w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa, natomiast notatka służbowa z [...] czerwca 1982 r. i 8 informacji operacyjnych sporządzone przez funkcjonariusza SB por. B. na podstawie ustnych relacji TW ps. "[...]", powstały przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa. Jak nadmienił Prezes Instytutu, istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące J. R., spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Tym samym Organ zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów stwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można więc potwierdzić, że J. R. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. We wniesionej skardze J. R. zakwestionował te ustalenia Organu, a jego profesjonalny pełnomocnik w piśmie uzupełniającym skargę zarzucił: 1/. naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji; 2/. naruszenie art. 7, 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie oświadczeń wnioskodawcy , mających na celu sprostowanie treści dokumentów znajdujących się w archiwach IPN; 3/. naruszenie art. 80 k.p.a. przez niezebranie całokształtu materialu dowodowego; 4/. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie w szczególności oświadczeń Wnioskodawcy w trakcie wydawania decyzji; 5/. naruszenie art. 8, 9 oraz 11 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Instytutu oraz o zobowiązanie Organu do wydania decyzji uwzględniającej oświadczenia J. R. i potwierdzającej spełnienie przez J. R. warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta naruszyła przepisy obowiązującego prawa - artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, z przyczyn wznowieniowych. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż zarówno decyzja z [...].05.2018 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...].08.2018 r. podpisane zostały przez tę samą osobę – p. M. S. Zastępcę Prezesa IPN, działającego z upoważnienia Prezesa Instytutu. W tej sytuacji w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy czym w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z podstawowych gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Nadmienić należy, że przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Tylko on - jako piastun funkcji organu administracji publicznej - nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, a contrario - na podstawie rozważań zawartych w powołanej uchwale - należało przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu (jeden z zastępców Prezesa Instytutu, których w myśl art. 16 ustawy o IPN może powołać do trzech), wydając decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Zastępcę Prezesa IPN w żadnym wypadku nie można uznać za osobę piastującą funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Działając z upoważnienia Prezesa Instytutu działa jako pracownik tej Instytucji. Stąd art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje do niego w pełni zastosowanie. Pracownicy organu powiązani z organem zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Trudno uznać za bezstronnego takiego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydaną przez siebie decyzją. Nawet, jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu Wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Zaznaczyć też należy, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje także upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10). Tym samym kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do realizacji danej kompetencji (wydania decyzji) w imieniu i niejako "na rachunek" piastuna danej funkcji. W świetle przytoczonej regulacji osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) aż do aktu wydania decyzji (rozstrzygnięcia). Jej udziałem nie może być nawet wstępne postępowanie obejmujące badanie środka odwoławczego pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 k.p.a. Wobec tego p. M. S. jako osoba biorąca udział w wydaniu decyzji z [...].05.2018 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinien brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie bez znaczenia dla przedstawionej interpretacji jest fakt, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosuje się go tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Stanowisko to potwierdza redakcja art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, mając na względzie zbędność odesłania do Działu I "Przepisów ogólnych" k.p.a. Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej i brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez J. R., za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy (pkt 1 sentencji). O zwrocie Skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku.