IV SA/Wa 269/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi "Kombinatu [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r., II. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego "Kombinatu [...]" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzył negatywnie odwołanie spółki z o.o. "Kombinat [...]" z siedzibą w P. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2006 r. odrzucającej wniosek Spółki o dofinansowania realizacji projektu, złożony w ramach Działania 2.4 "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami Sektorowego Programu Operacyjnego zawartymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207 poz. 2217) tj. uzupełnieniu SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006", beneficjentem działania mogą być osoby prawne - podmioty wpisane do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, których celem zgodnie z wpisem do tego rejestru jest prowadzenie działalności rolniczej i które prowadzą taką działalność z wykorzystaniem gospodarstwa rolnego, położonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącego własnością tych podmiotów. Za gospodarstwo rolne przyjmuje się gospodarstwo w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, o powierzchni gruntów rolnych, co najmniej 1 ha. Warunkiem uzyskania dofinansowania - zdaniem organu - przez osoby prawne jest prawo własności do całego gospodarstwa rolnego. Jeżeli wnioskodawca będący osobą prawną posiada gospodarstwo, które jako funkcjonalnie powiązana całość chociaż w części składa się z gruntów dzierżawionych, nie kwalifikuje się do pomocy, ponieważ nie spełnia definicji beneficjenta. Z załączonej przez skarżącego dokumentacji wynika, że w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez Spółkę wchodzą grunty dzierżawione od Agencji Nieruchomości Rolnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka z o.o. "Kombinat [...]" z siedzibą w P. podnosząc, że nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w obu decyzjach, że nie spełnia kryteriów definicji "beneficjent" mogącego skorzystać z realizacji projektu złożonego w ramach działania "różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Podniosła, że jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym jako spółka mająca na celu prowadzenie działalności rolniczej i jest właścicielem gospodarstwa rolnego i w związku z tym spełnia przesłanki do przyznania pomocy w ramach wspomnianego programu operacyjnego. W skład gospodarstwa wchodzą m.in. nieruchomości rolne w P. o pow. 10,1565 ha, w K. o pow. 35,65 ha własność których potwierdzają zapisy w księgach wieczystych. W ocenie skarżącego nieruchomości te wraz z budynkami i urządzeniami, jak również prawami i obowiązkami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą spełniając definicję gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 553 KC. Oprócz gruntów własnych Spółka dzierżawi dodatkowo 1842,75 ha, ale w jej ocenie jest to okoliczność uboczna, nie mająca istotnego znaczenia co do statusu prawnego posiadanego gospodarstwa rolnego. Dodatkowo Spółka podniosła, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. - uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" nie wynika, aby beneficjent poza własnym gospodarstwem rolnym nie mógł dodatkowo jeszcze dzierżawić gruntów rolnych. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o odrzucenie, alternatywnie o oddalenie skargi. Wnosząc o odrzucenie podniósł, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie charakteru prawnego rozstrzygnięć kończących etap weryfikacji wniosków o dofinansowania realizacji projektu SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" jest niejednolite. Zauważył, że Prezes, dyrektorzy oddziałów regionalnych jak i kierownicy biur powiatowych ARiMR wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Przepisy regulujące zasady udzielania pomocy finansowej w ramach programu nie dają podstaw do twierdzenia, iż Prezes i dyrektorzy oddziałów regionalnych są władni do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Żaden z aktów prawnych nie zawiera materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez Agencję spraw związanych z przyznawaniem pomocy w ramach przedmiotowego programu w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego pisma Prezesa, Zastępców Prezesa, kierowników biur obsługi wniosków ARiMR nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 kpa i nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Wykonanie przez Agencję oceny wniosku nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, które następuje w ramach wydanego aktu administracyjnego i jest czynnością ustalającą prawidłowość bądź nieprawidłowość złożonego wniosku. Wysłanie pisma do wnioskodawcy jest czynnością materialno - techniczną potwierdzającą fakt pozytywnej lub negatywnej weryfikacji danych zawartych w przedmiotowym wniosku, a nie decyzją w rozumieniu kpa, natomiast przyznanie pomocy następuje w momencie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Równocześnie organ w odpowiedzi na skargę przedstawił stanowisko dotyczące zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone pismo, stanowiące w istocie decyzję administracyjną, winno ulec uchyleniu, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim koniecznym było przesądzenie kwestii dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Do pewnego bowiem czasu orzecznictwo zarówno organów administracji, jak również sądów administracyjnych przyjmowało, że rozstrzygnięcia kończące etap weryfikacji wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz obszarów wiejskich 2004-2006" nie stanowiły aktu administracyjnego, podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Zaczęły się jednak pojawiać odmienne poglądy, których wyrazem były wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 63/06 i wyrok NSA z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II GSK 95/06). W powołanych orzeczeniach NSA przyjął, że przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania tego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). W konsekwencji "pismo" Prezesa Agencji odrzucające wniosek o dofinansowanie to decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Celem usunięcia rozbieżności zaistniałej w orzecznictwie zostało sformułowane zagadnienie prawne i przedstawione do rozpatrzenia składowi siedmiu sędziów NSA. Uchwałą z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 3/06) NSA w składzie siedmiu sędziów zajął stanowisko, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektów w ramach programów: * Sektorowe programy operacyjne, * Regionalne programy operacyjne, * Inne programy operacyjne następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju. Mając zatem na uwadze brzmienie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA i nie znajduje przesłanek do wystąpienia o nowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie nie znajduje uzasadnienia. Kognicja bowiem sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na pismo Prezesa Agencji, stanowiące w istocie decyzję administracyjną wynika z art. 3 § 2 pkt 1) powołanej wyżej ustawy. W tej sytuacji sąd administracyjny władny był rozpoznać skargę spółki z o.o. "Kombinat [...]" z siedzibą w P. Przede wszystkim trafny jest zarzut odnośnie nie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Skoro rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji administracyjnej, bez wątpienia znajdą zastosowanie przepisy kpa do rozpatrzenia takiego wniosku. Oznacza to, że organy rozpoznając wniosek powinny zastosować wszelkie gwarancje i uprawienia procesowe strony postępowania administracyjnego, łącznie z pouczeniem o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Otóż w postępowaniu prowadzonym przez Agencję nie znalazł zastosowania art. 8, 9 i 10 kpa. Powołane zaś przepisy stanowią ogólne gwarancje procesowe dla strony prawidłowego prowadzenia postępowania oraz umożliwienia czynnego udziału w tym postępowaniu podmiotowi mającemu interes prawny. Tymczasem nie można uznać, aby wnioskodawca miał zapewnione te wszystkie proceduralne uprawnienia. A w szczególności nie został pouczony o możliwości wniesienia skargi od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia "odwołania". Podstawą wydania decyzji odmownej przez oba organy orzekające w sprawie, o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach "Działania 2.4" było stwierdzenie, że Spółka nie spełnia definicji "beneficjenta" w rozumieniu załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 207 poz. 2217). W ocenie organów orzekających w sprawie warunkiem uzyskania dofinansowania przez osobę prawną jest prawo własności do całego gospodarstwa rolnego. Jeżeli wnioskodawca będący osobą prawną posiada gospodarstwo, które jako funkcjonalnie powiązana całość, chociaż w części składa się z gruntów dzierżawionych, nie kwalifikuje się do pomocy, ponieważ nie spełnia definicji beneficjenta. Zważyć należy, że zgodnie z powołaną regulacją "beneficjentem" (oprócz osób fizycznych) może być osoba prawna, jeżeli jest podmiotem wpisanym do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, której celem, zgodnie z wpisem do tego rejestru, jest prowadzenie działalności rolniczej i która prowadzi taką działalność z wykorzystaniem gospodarstwa rolnego, położonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącego jej własnością. Przy tym w ramach wskazanego "Działania 2.4", jak wynika z jego opisu, za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. Za gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 553 kodeksu cywilnego, uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu podstawową kwestią do rozstrzygnięcia zakresu pojęcia "beneficjent" w związku z przyjęciem kodeksowej definicji gospodarstwa rolnego jest ustalenie co należy rozumieć przez "zorganizowaną całość gospodarczą". Orzecznictwo uznaje za gospodarstwo rolne także i te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny minisystem gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów. Gospodarstwo przestaje być zorganizowaną całością, jeżeli brak jednego z elementów tego minisystemu uniemożliwia prowadzenie normalnej działalności w zakresie produkcji rolnej lub hodowlanej (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). W ocenie Sądu, gospodarstwo którego właścicielem jest podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach niniejszego działania, samo w sobie winno stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i w takim stanie wystarczać do osiągnięcia zamierzonego celu gospodarczego. Powiększanie możliwości gospodarczych tej zorganizowanej całości gospodarczej, np. przez dzierżawienie gruntów, może tylko zwiększać jej wydajność, natomiast nie ma żadnego wpływu na ten system gospodarczy, który może samodzielnie funkcjonować, zatem skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że do uznania podmiotu mającego status osoby prawnej za beneficjenta uprawnionego do ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach "Działania 2.4" wystarczy, żeby wykazał, iż do prowadzenia działalności rolniczej wystarczy mu gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem i że jest w stanie prowadzić produkcję rolną bez gruntów dzierżawionych. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca spółka jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w skład gospodarstwa wchodzą m.in. nieruchomości rolne w P. o pow. 10,1565 ha, w K. o pow. 35,65 ha własność których potwierdzają zapisy w księgach wieczystych. Dodatkowo dzierżawi 1842,75 ha. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że beneficjent nie może posiadać gruntów z innych tytułów prawnych, niż prawo własności. W ocenie natomiast Sądu koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy grunty które stanowią przedmiot własności Spółki stanowią samodzielne gospodarstwo rolne, które może funkcjonować bez gruntów dzierżawionych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ustalić, czy będące własnością Spółki grunty rolne tworzą same w sobie zorganizowaną gospodarczą całość, dzięki której skarżący może swobodnie prowadzić produkcję rolną, czy też do prowadzenia tej działalności niezbędne są grunty rolne, które dzierżawi. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi, orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.