IV SA/Wa 2695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku R. Sp. z o.o. Z. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...] (dz. Nr ew. [...] z obrębu [...]) wraz z liniami zasilającymi [...] na dz. Nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na Terenie [...] W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła F. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka zarzuciła m.in. naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nie przeprowadzeniu pełnej i rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na których przewidziano realizację inwestycji, art. 89 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa). Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ustawy). Pod pojęciem inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy należy rozumieć, działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U.z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. : "-budowa i utrzymywanie (...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; - budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków (..)" Z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja polegająca na budowie kontenerowej stacji transformatorowej [...] wraz z liniami zasilającymi [...] jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego o których mowa w tym przepisie. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, iż Z. W., rozpatrując wniosek inwestora - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w kształcie wnioskowanym przez inwestora, musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności nie stwierdził zarówno organ I instancji, jak również Kolegium. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał pozytywną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podało, że • znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia 20.04.2012r. spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy. • inwestycja w świetle brzmienia zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), nie jest zaliczana i nie była zaliczana zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przędsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). • organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w aktach sprawy znajdują się bowiem zarówno zwrotne potwierdzenia odbioru jak i obwieszczenia z dnia [...].04.2012r. o wszczęciu postępowania z informacją o jego wywieszeniu oraz z dnia [...].06.2012r. o wydaniu kontrolowanej decyzji, na którym również znajduje się informacja o wywieszeniu. Kolegium wskazało, że odwołujący, również został zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez odwołującego zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisy prawa. Tym samym za prawidłową uznano decyzję organu I instancji, która zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w przepisie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nadto w świetle brzmienia przepisu art. 56 ustawy brak było podstaw do nie ustalenia lokalizacji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało je za niezasadne, wskazując, że : - decyzja Z. W. o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza niczyjej własności i nie rodzi żadnych uprawnień po strome inwestora o charakterze właścicielskim. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba składająca wniosek nie musi posiadać żadnego tytułu do nieruchomości. W związku z tym na tym etapie postępowania zdaniem Kolegium nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] września 2012r. nr [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga F. Sp. z o.o. reprezentowanej prze profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu pełnej i rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w tym działki nr [...] będącej własnością skarżącego. Nie wzięto pod uwagę wpływu planowanej inwestycji na sposób użytkowania nieruchomości jak również wpływu stacji transformatorowej na zdrowie i życie ludzi przebywających w budynku położonym w pobliżu. Zdaniem skarżącej decyzja narusza także art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ nie odniesiono się do ochrony zdrowia ludzi oraz ochrony interesów osób trzecich. Wskazano również na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 89 i 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wykazano jakiego rodzaju inwestycją celu publicznego jest planowana inwestycja. Oraz, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono rozprawy, pomimo, że zdaniem skarżącego zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji (np. Z. Niewiadomski). Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na fakt, że analiza treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, że są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z: 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1166/08; 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, cboisa). Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej lub sieć energetyczna zazwyczaj będzie odbiegać od istniejącej zabudowy. Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracji zasadnie uznały, że planowana inwestycja polegająca na budowie kontenerowej stacji transformatorowej wraz z liniami zasilającymi [...] stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zgodzić się z podnoszonymi w skardze zarzutami dotyczącymi bezprawnego naruszenia interesów osób trzecich. Podkreślić należy, że ochrona w powyższym zakresie nie może być na etapie lokalizacji inwestycji oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji w tej części uznać należy za wystarczające. Decyzja organu I instancji określa w punkcie 3 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące interesu osób trzecich z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja i uszczegółowienie tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania lokalizacji inwestycji), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Niemniej zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa. Odnośnie zarzutu strony skarżącej nieprzeprowadzenia przez organy administracji analizy stanu faktycznego i prawnego uznać należy, że zarzut jest bezzasadny. Trzeba stwierdzić, że wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dołączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy. Podkreślenia wymaga również fakt, iż planowana inwestycja w świetle brzmienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), nie jest zaliczana i nie była zaliczana zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) - do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Prawidłowo wypełniono również obowiązki wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy odnośnie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru jak i obwieszczenia o wszczęciu postępowania z informacją o jego wywieszeniu oraz o wydaniu kontrolowanej decyzji. Skarżący również został zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisy prawa. Tym samym za prawidłową należy uznać zaskarżoną decyzję, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji zawierającą wszystkie niezbędne elementy wymienione w przepisie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej, w świetle brzmienia przepisu art. 56 ustawy brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji. Sąd nie stwierdził także podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2, art. 107 § 3 K.p.a.) i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.