IV SA/Wa 2695/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., [...], o zezwoleniu Zakładowi E. na budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV, w części dotyczącej nieruchomości A. K., stanowiącej działkę nr [...] o pow.3,0339 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu podano, że A. K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., [...], w części dotyczącej nieruchomości jego działki nr [...] o pow.3,0339 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r., wskazując, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu A. K. podniósł, że kwestionowana decyzja nie zawiera oznaczenia nieruchomości, przez które miała przebiegać linia energetyczna, jak również nie wymienia właściciela nieruchomości. Minister rozpatrując odwołanie wskazał, iż dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, bada stan faktyczny i prawny z daty wydania, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta ( dzielnicy), zakładać i przeprowadzić ma nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazy, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ wskazał, iż działka nr [...] stanowiła własność K. K. i H. K., następnie nieruchomość ta aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1990 r. Rep. A nr [...] przeszła na własność A. K.. Z akt sprawy wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny przebieg linii napowietrznej 220 kV wprowadzenie do stacji [...]( wcięcie do linii 220 kV [...]) i udzielił pozwolenia na budowę tej linii na obszarze gmin [...] i [...]. Z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, że przebieg tej linii miał być zgodny z wykazem właścicieli. W aktach znajduje się wykaz właścicieli, obejmujący nieruchomość stanowiącą wówczas działkę nr [...], jak również wyrysy z ewidencji gruntów z zaznaczonym przebiegiem linii energetycznej. Wobec tego nie ma podstaw, w ocenie Ministra, aby uznać, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. naruszała w tym zakresie przepisy prawa. W odniesieniu do zarzutu, że osoba podpisująca tę decyzję nie miała umocowania do działania w imieniu organu, Minister wskazał, iż zgodnie z treścią § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu oraz niektórych spraw pracowniczych ( Dz.U. nr 42, poz. 315 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Stosownie do § 15 rozporządzenia w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz gminy. W kwestii oświadczenia H. P. co do braku uprawnień do podpisywania decyzji, Minister stwierdził, że nie wynika z niego przed kim i w jakich okolicznościach zostało złożone. Odnośnie znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. z pieczęcią Urzędu Gminy [...] oraz z upoważnienia Naczelnika Gminy J. D. i informacją, że decyzja jest prawomocna, minister wyjaśnił, że klauzula ta została dodana w momencie bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Pieczęcie te nie mają nic wspólnego z podpisaniem decyzji. Minister odnosząc się do zarzutu pominięcia stron w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy [...] zakończonym decyzją z [...] listopada 1997 r., wskazał, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia. Strona która nie brała udziału w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić o wznowienie postępowania. W konstatacji Minister wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a więc prawidłowo Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z at. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zezwolenie na wejście inwestora w teren, podczas gdy treścią tej decyzji jest wydanie inwestorowi zezwolenia na (...) budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie gminy [...]. Przebieg linii zgodnie z załączonym wykazem nieruchomości, a zatem dokonanie oceny decyzji w sprzeczności z literalną jej treścią, a tym samym brak zbadania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., 2. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak zbadania zaskarżonej decyzji przez pryzmat braku zamieszczeniu w jej treści oznaczenia nieruchomości, przez które miała przebiegać linia energetyczna, a wyłącznie powoływanie się na treść załącznika nie zawierającego podpisu upoważnionej osoby ani dokładnego oznaczenia decyzji, do której został wydany, który nie stanowił podstawy ani rozstrzygnięcia ani uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a tym samym brak jednoznacznego przedmiotu decyzji, który mógłby zostać wykonany, 3. art. 7, 77 § 1, 76 § 1 w zw. z art. 244 k.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na kserokopii decyzji oraz innych dokumentów uwierzytelnionych przez radcę prawną, w sytuacji gdy ocena w postępowaniu nadzorczymi prawidłowości wydanej decyzji powinna być dokonywana na podstawie oryginałów bądź niebudzących wątpliwości odpisach dokumentów, zwłaszcza gdy treść decyzji, oraz oznaczenie osoby wydającej decyzję jest przedmiotem sporu oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia gdzie znajdują się oryginały dokumentów, których zgodność świadczyła radca prawny, 4. § 11 pkt 3 w zw. z art. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu oraz niektórych spraw pracowniczych w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do działania za Sekretarza Gminy [...] H.P.za Naczelnika Gminy, pomimo jednoznacznego zaprzeczenia przez tą osobę, iż była ona umocowana do podpisywania decyzji oraz, iż zaistniały okoliczności niemożności pełnienia obowiązków przez Naczelnika Gminy [...], a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwie umocowaną osobę w imieniu Naczelnika Gminy, 5. art.7, 77 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wyprowadzeni e nielogicznego wniosku, że zachodziły przesłanki do działania Sekretarza Gminy [...] H. P. za Naczelnika Gminy w sytuacji gdy prawomocność decyzji stwierdził z upoważnienia Naczelnika Gminy [...] J. D., a zatem była umocowana osoba do działania w imieniu Naczelnika Gminy, co wyłączało zastosowanie § 11 pkt 3 w zw. z art. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu oraz niektórych spraw pracowniczych, 6. art.28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niezasadne uznanie, że pominięcie w całej procedurze administracyjnej dotyczącej wydania zaskarżonej decyzji, (wszczęcie postępowania, doręczenie decyzji) właścicieli nieruchomości może być przyczyną wznowienia decyzji (art.145 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa własności nieruchomości przez zaskarżoną decyzję powoduje konieczność wskazania właścicielowi nieruchomości zakresu tego naruszenia, a zatem brak wymienienia właściciela nieruchomości jako strony postępowania wpływa na rażące naruszenie przedmiotu decyzji, gdyż nie jest jasne jaki jest zakres dozwolonego (legalnego) naruszenia własności tj. wobec kogo inwestor jest uprawniony do legalnego wejścia w teren, a w konsekwencji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., 7. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia niniejszej sprawy nadzorczej do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r., znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu linie napowietrznej 22 kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 [...] ) i udzielającej pozwolenia na budowę linii. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2016 r. uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Na wstępie trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., zezwalającego Zakładowi E. w W. na budowę linii napowietrznej 220 kV- w dotyczącej części działki o nr. ew. [...], stanowiącej własność A. K.. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w odróżnieniu od zwykłego postępowania może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że badane trybie nadzoru orzeczenie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nie jest dotknięte żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Sąd podziela stanowisko organu, że nie zachodzą podstawy aby uznać, że kwestionowane przez skarżącego orzeczenie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Trafnie stwierdził organ, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w tym przepisie do udzielenia wnioskodawcy - Zakładowi E. w W. zezwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV. Z treści orzeczenia, jak słusznie wskazał organ wynika, że przebieg linii miał być zgodny z wykazem właścicieli, według którego inwestycją tą miała być objęta działka nr [...], położona w miejscowości [...], stanowiąca własność skarżącego. Wydanie tego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1997 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej 220 kV – wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 kV [...]) i udzieleniu pozwolenia na budowę tej linii. W tym miejscu zauważyć należy, iż decyzja ta na wniosek A. K. była przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody, a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K.. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organów w zakresie wskazanej przez skarżącego wady badanego orzeczenia Naczelnika Gminy [...] polegającej na jego podpisaniu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy bez wykazania posiadania upoważnienia Naczelnika Gminy do jego wydania. Z treści uzasadnień organów obu instancji wynika, że zagadnienie to nie było przedmiotem wyjaśnień w postępowaniu nadzorczym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13, wydanym w sprawie dotyczącej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., [...], zezwalającej Zakładowi E. w W. na budowę linii napowietrznej 220 kV - w dotyczącej części działki o nr. ew. [...], położonej we wsi [...], że istnienie stosownego upoważnienia jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej podjętej przez inną osobę niż pełniąca funkcję organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w kwestii upoważnienia sekretarza Biura Urzędu Gminy organy obu instancji miały obowiązek podjąć wszelkie czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowy sprawy niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla sekretarza do wydania decyzji nie mógł świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w omawianym zakresie, jednak okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana pośrednio w drodze innych dowodów. Konieczne było zatem ustalenie czy Naczelnik Gminy korzystając z regulacji przewidzianej w cyt. rozporządzeniu z 30 listopada 1972 r. w ogóle upoważniał sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował. W okolicznościach tej konkretnej sprawy organy obu instancji nie mogły poprzestać na odwołaniu się do regulacji prawnej stwarzającej Naczelnikowi Gminy jedynie możliwość upoważnienia pracownika Urzędu Gminy do działania w jego imieniu. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek czynności wyjaśniających w omawianym zakresie stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.