IV SA/Wa 2709/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy E. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 roku; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Wójta Gminy E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., art. 17 pkt. 6 lit. b w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 2012 r, poz. 647), - dalej ustawa o.z.p., art. 23 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (D.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) – dalej ustawa o o.p., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy E. z 7 czerwca 2011 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Srodowiska w O. z [...] maja 2011 r. znak: [...], w sprawie odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie P., gmina E., działka nr. [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej GDOŚ, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 5 maja 2011 r. Wójt Gminy E. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie P., gmina E., działka nr. [...]. RDOŚ w O. postanowieniem z [...] marca 2010 r. odmówił uzgodnienia, organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy a WSA w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2011 r. IV SA/WA 43/11 oddalił skargę Wójta Gminy E. Wójt Gminy E. ponownie wystąpił o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tego samego terenu a RDOŚ w O. postanowieniem z [...] maja 2011 r. ponownie odmówił uzgodnienia planu, wskazując, że wójt w nowym wniosku nie wprowadził istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zmian, poza gwarancją zachowania przebiegu korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym która to okoliczność w świetle treści powołanego wyżej wyroku nie ma istotnego znaczenia. W zażaleniu na to postanowienie Wójt Gminy E. wskazał, że wydając postanowienie RDOŚ przekroczył 21 dniowy termin do uzgodnienia, który upłynął 30 maja 2011 r. wobec czego powinien mieć w sprawie zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy o p.z.p., który stwarza fikcję prawną iż wobec nie zajęcia stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie przez organ przyjmuje się, że doszło do uzgodnienia opiniowanego projektu. Za nie zasadne skarżący przyjął też twierdzenie o braku istotnych zmian w przedstawionym projekcie. Zmiany te to włączenie działki do obszaru zwartej zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co skutkuje nie możnością zastosowania zakazu z § 4 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Nr. [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] a co za tym idzie powinno dojść do uzgodnienia projektu. Organ II instancji oceniając treść postanowienia organu I instancji wskazał, że zmienił się stan prawny i projekt planu musi być zgodny z nową uchwałą nr. [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (D.Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr. [...], poz. [...]) i projekt planu musi być zgodny z tą uchwałą. Uznał, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania uniemożliwił organowi II instancji ocenę prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, co w świetle art. 138 § 2 K.p.a. musiało skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu I instancji nakazując zbadanie zgodności zapisów projektu planu z nową uchwałą Sejmiku z [...] maja 2011 r. jak również, wobec wejścia w życie Studium uwzględnienie tej okoliczności przy ocenie przesłanek do uzgodnienia. Organ II instancji zaprezentował tezę, że w przypadku gdy okaże się iż zmienił się również stan prawny w zakresie zapisów Studium organ winien zbadać czy jest spełniony warunek o którym mowa w § 5 ust. 5 pkt. 1 Uchwały. Powinien również przeanalizować czy na terenie gdzie projekt dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych nie zostaną naruszone inne zakazy dotyczące likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy (§ 5 ust. 1 pkt 3). Odnośnie zarzutu dotyczącego uchybienia terminu uzgodnienia organ przyznał, że nastąpiło ono z jednodniowym opóźnieniem. Wniosek Wójta Gminy o uzgodnienie projektu planu wpłynął do organu 9 maja 2011 r. a zatem 30 maja 2011 r. był ostatnim dniem w jakim mogło być nadane postanowienie w polskiej placówce pocztowej a zostało nadane 31 maja 2011 r. Jednakże gdyby przyjąć, że rzeczywiście projekt planu został uzgodniony to przyjęte w planie zapisy mogłyby być niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu i mogłaby być zaskarżona przez Wojewodę w ramach jego uprawnień nadzorczych które pozwalają mu na badanie uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Skarżący Wójt Gminy E. Zarzucił naruszenie: -art. 25 ust. 2 ustawy o p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie iż mimo przekroczenia przez RDOŚ wyznaczonego terminu na przedstawienie stanowiska, nie doszło do uzgodnienia projektu planu; -art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Wniósł o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod kątem legalności oba postanowienia Sąd uznał że zostały one wydane z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 i następne). W ramach tej procedury powstaje konieczność dokonania różnego rodzaju uzgodnień przez organy o których mowa w art. 11 pkt. 6 i 17 pkt 6 tej ustawy. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Zgodnie z art. 25 ustawy p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego. Termin ten, na wniosek organu uzgadniającego może być przedłużony, na co pozwala art. 25 ust 1a. Jednakże nieprzedstawienie stanowiska lub warunków w wyznaczonym terminie jest równoznaczne z uzgodnieniem – at. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. W niniejszej sprawie Wójt Gminy E. przesłał wniosek o uzgodnienie wraz z projektem planu do RDOŚ pismem z 5 maja 2011 r. Pismo wpłynęło do RDOŚ 9 maja 2011 r – co wynika z prezentaty tego organu na piśmie. W piśmie tym wyznaczony został 21 dniowy termin od jego otrzymania na zajęcie stanowiska z jednoczesną informacją, że nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uważane będzie za uzgodnienie projektu zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. Tym samym termin do przedstawienia stanowiska upływał 30 maja 2011 r. RDOŚ nie występował o przedłużenie terminu a postanowienie wydał [...] maja 2011r. i nadał je na poczcie 31 maja 2011 r. Do Wójta wpłynęło 2 czerwca 2011 r (data stempla na kopii dowodu odebrania przesyłki poleconej). Organ II instancji nie kwestionował faktu przekroczenia terminu. Wg niego przekroczenie wynosiło 1 dzień i nie powinno mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Przepis art. 25 w sposób nie budzący żadnej wątpliwości wskazuje na skutki wynikłe z nieprzedstawienia przez organ opiniujący stanowiska w wyznaczonym terminie. Tym skutkiem jest milczące przyjęcie, że doszło do uzgodnienia projektu. Przepis ten, poza możliwością zwrócenia się przez organ opiniujący, o przedłużenie terminu na wydanie opinii, nie przewiduje żadnego odstępstwa od tej zasady. Ani zatem względy celowościowe ani słusznościowe nie mogą być przyczyną pominięcia skutków wynikających z nieprzedstawieniem stanowiska w terminie – tak jak się tego domaga organ. W powołanym przepisie ustawodawca zobowiązał organ do "przedstawienia opinii" w określonym terminie a nie jego wydania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jedynie wydanie opinii – tak jak to ma miejsce np. w przypadku opinii dotyczącej możliwości wznoszenia i wykorzystywania sztucznych wysp – art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (D.U. 2003, Nr. 153, poz. 1502), to w taki właśnie sposób określiłby obowiązki organu opiniującego. W sprawie niniejszej mowa jest jednak o "przedstawieniu opinii" w określonym terminie. Ponieważ doręczanie pism, również między organami następuje na zasadzie określonej w art. 39 K.p.a. należy przyjąć, że wysłanie pisma (postanowienia czy decyzji) w sposób przewidziany w art. 39 K.p.a. wyczerpuje nałożony na organ obowiązek przedstawienia opinii, choć również możliwe jest przyjęcie, że dopiero z momentem w którym było możliwe zaznajomienie się z treścią postanowienia spełniona jest przesłanka "przedstawienia opinii". W tej sprawie zarówno w jednym jak i w drugim wypadku i tak doszło do przekroczenia przez organ wyznaczonego terminu. Wysłanie nastąpiło 31 maja 2011 r. natomiast doręczenie organowi, równoznaczne z możliwością zaznajomienia się organu z jego treścią, nastąpiło 2 czerwca 2011 r (data przyjęcia pisma wynikająca ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), tj po upływie terminu do przedstawienia pisma (30 maja 2011 r). Nie było zatem w takich okolicznościach podstaw do wydania decyzji odmawiającej gdyż doszło do milczącego wyrażenia zgody przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. Skutkuje to koniecznością uchylenia obu postanowień jako wydanych bez podstawy prawnej. To z kolei czyni zbędnymi rozważania dotyczące pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz.270) Sąd orzekł jak w wyroku.