IV SA/Wa 271/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dodatkowych warunków realizacji inwestycji liniowej celu publicznego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], którym uzgodnił dodatkowe warunki realizacji przedsięwzięcia, w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego pn. "Droga wodna łącząca Zalew [...] z [...] - lokalizacja [...]", obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece [...] poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w granicach rezerwatu przyrody [...] -utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1b u.o.o.ś., o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww przedsięwzięcia, w granicach rezerwatu przyrody [...], uzupełnionego przez wnioskodawcę - Urząd Morski w [...] - przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...]uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji liniowej celu publicznego, obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece [...], poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w granicach ww rezerwatu przyrody. Pismem z dnia 2 października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji ww przedsięwzięcia z uwagi na fakt przekazania przez Urząd Morski w [...], przy piśmie z dnia 28 września 2018 r., aneksu do raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia z września 2018 r. Po analizie przedstawionych materiałów, w tym ww aneksu, GDOŚ uznał za zasadne wydanie opinii (uzgodnienia) uzupełniającego. Jak bowiem przyjął, uzgodnienia i opinie muszą być oparte na ostatecznej wersji raportu (art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.). Zatem, ww postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., GDOŚ uzgodnił dodatkowe warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując jednocześnie, że warunki realizacji ujęte w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r., pozostają nadal w mocy. Dodatkowe uzgodnione warunki przewidziane postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. to: - nasadzenie usuwanej z toru wodnego roślinności szuwarowej, w granicach rezerwatu przyrody [...], zostanie zlokalizowane na utworzonym w tym celu wypłycaniu o szerokości 30 m, przy ścianie szczelnej, - wypłycenie przeznaczone do nasadzenia roślinności szuwarowej zostanie wykonane przy użyciu piasku pozyskanego z dna Zalewu [...] w rejonie [...], - w celu zabezpieczenia roślinności szuwarowej przed wymywaniem wskutek falowania, należy zastosować rozwiązania zwiększające stabilność nowych płatów (palikowanie, tyczki, siatka), - po przeniesieniu roślinności obszar odbudowy nowych płatów zostanie objęty monitoringiem prowadzonym w okresie od 15 maja do 30 września, przez 5 lat od zakończenia budowy. Monitorowane parametry obejmą: skład gatunkowy, obecność hydrofitów, powierzchnię poszczególnych typów roślinności, a także widzialność, przewodnictwo elektrolityczne, odczyn wody oraz stężenie chlorków, - przed przystąpieniem do realizacji prac czerpalnych w obrębie toru wodnego rzeki [...] należy przeprowadzić zabiegi rekultywacyjne polegające na inaktywacji fosforu w osadach dennych oraz w wodzie odciekowej, a także należy przeprowadzić konsolidację osadów w celu ograniczenia zjawiska resuspensji (tj. przemieszczania się nierozpuszczalnych cząstek osadów do toni wodnej na skutek ruchu wody), - podczas prowadzenia robót czerpanych oraz podczyszczeniowych, przez cały okres trwania budowy oraz przez cały okres funkcjonowania toru wodnego należy stosować Wytyczne Przyrodnicze Prowadzenia Robót Czerpalnych (WPPRC) oraz Wytyczne Przyrodnicze Prowadzenia `robót Podczyszczeniowych (WPPRP). Pismem z dnia 27 listopada 2018 r., [...] wniosło o uchylenie postanowienia GDOŚ z dnia [...] listopada 2018 r. w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie jego wydania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 7 k.p.a, poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku uzgodnienia dodatkowych warunków realizacji przedsięwzięcia w rezerwacie przyrody, może być zastosowana procedura analogiczna do obowiązującej dla uzupełnienia opinii sanitarnej, - art. 111 § 1 k.p.a lub art. 111 § 1a w związku z art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w przypadku konieczności uzupełnienia postanowienia z dnia [...] września 2018 roku. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy GDOŚ stwierdził niezasadność podniesionych w ww wniosku zarzutów. Organ podniósł, iż przeanalizował treść Raportu i Aneksu do niego jak rownież uwagi RDOŚ w [...] zawarte w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. Organ wskazał, iż zgodnie z informacją wskazaną w ww Aneksie, podczas robót czerpalnych może potencjalnie dojść do zanieczyszczenia wód w wyniku przedostania się zanieczyszczeń zgromadzonych w osadach dennych do toni wodnej. Na taką możliwość, stanowiącą potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko wodne rzeki oraz akwenów sąsiadujących (zatem również rezerwatu przyrody [...]), wskazywał w ww piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. RDOŚ w [...] postulując podjęcie prac zmierzających do ustabilizowania wierzchniej warstwy osadów przed rozpoczęciem prac czerpalnych. Rownież, z uwagi na podniesione przez RDOŚ w [...] przy ww piśmie kwestie skuteczności realizacji działań minimalizujących w odniesieniu do siedlisk [...] Ujścia rzek i [...] Zalewy, w celu zapewnienia trwałości nasadzeń szuwarowych w nowych lokalizacjach, w zaskarżonym postanowieniu ponownie wskazano na konieczność zastosowania rozwiązań zwiększających skuteczność ww. działań. Jednocześnie, po ponownej analizie sprawy, dopuszczono możliwość zlokalizowania nasadzeń w granicach rezerwatu przyrody [...]. Zdaniem GDOŚ także niezasadny był zarzut naruszenia art. 7 kpa. Podstawa prawna rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została bowiem wyraźnie określona w komparycji zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiotowym postępowaniu nie zastosowano procedury uzupełnienia opinii sanitarnej. Przytoczenie w treści postanowienia wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 519/16 z dnia 17 listopada 2016r. służyło jedynie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, nie stanowiło natomiast podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] wystąpiło ze skargą do tut. Sądu, zarzucając naruszenie: - art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. "c" ppsa, w związku z naruszeniem przez GDOŚ przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa. - poprzez błędne jego zastosowanie oraz z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie; - art. 7 kpa z uwagi na nie rozpatrzenie w należyty sposób wszystkich okoliczności faktycznych, w tym mających istotne znaczenie dla dodatkowego uzgodnienia; - art. 77 § 1 kpa - z uwagi na nie zebranie i brak rozpatrzenia wszystkich istniejących w sprawie dowodów ważnych dla dokonanego uzgodnienia, istniejących w dacie jego wydania; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b" ppsa, w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa - z uwagi na okoliczność, iż w sprawie "uzupełniającego" uzgodnienia dokonanego przez GDOŚ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018r. wyszedł na jaw istotny dla sprawy dowód, nieznany organowi uprzednio - postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] października 2018 r. o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Droga wodna łącząca Zalew [...] z [...] - lokalizacja [...]" załączone do skargi. Wobec powyższego, OTOP wniósł o uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi OTOP wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia GDOŚ z dnia [...] listopada 2018 r. podnosząc, iż: - odnośnie pkt 6 zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu postanowienia, nie została podana treść lub też miejsce publikacji powołanych "Wytycznych", które mają obowiązywać wykonawców robót, - za niekompletne uznał zalecenie przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych osadów dennych rzeki [...] wymienionych w punkcie 5, niekorespondujące z ich uzasadnieniem, ponieważ w sentencji nie zawarto informacji o konieczności składowania wybranych z dna ww rzeki osadów poza granicami rezerwatu "[...]", którego postanowienie to dotyczy; - analogiczny zarzut nieadekwatności warunku do uzasadnienia nałożenia tego warunku w wobec pkt 1 ww postanowienia, w którym nie nakazano przeprowadzenia zleconych nasadzeń przed rozpoczęciem prac pogłębiarskich (bagrowniczych); - także brak w pkt 1 dokładnego wskazania (np. kilometraż toru wodnego, czy też pozycja GIS) lokalizacji dla dokonania zaleconego zabiegu przesadzenia usuwanej z toru wodnego roślinności szuwarowej, lakonicznie określonej przez GDOŚ; - brak uzasadnienia, dlaczego w pkt 4 ww postanowienia zalecono tylko 5-letni okres monitorowania odbudowanych płatów hydrofitów (roślinności wodnej), licząc od daty zakończenia budowy, podczas gdy zdaniem OTOP, jest to czas stanowczo zbyt krótki dla oceny udatności dokonanej odbudowy wymienionego siedliska przyrodniczego, podlegającego ochronie z mocy Dyrektywy Siedliskowej i priorytetowego w UE (o symbolu [...]); - naruszenie art. 124 § 1 kpa. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia GDOŚ z dnia [...] listopada 2018r., które nie zawiera rozdzielnika-oznaczenia stron postępowania, czy też informacji o zastosowaniu, przy jego doręczeniu, procedury przewidzianej art. 49 kpa. Ponadto, jak wskazał skarżący, w ponownie przeprowadzonym przez GDOŚ postępowaniu, nie uwzględniono istotnego dowodu tj. dołączonego do skargi postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] października 2018r., nieznanego GDOŚ w dacie wydania w dniu [...] grudnia 2018r. zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w sentencji przywołanego postanowienia Urząd Morski w [...], będący administratorem z ramienia Skarbu Państwa gruntów objętych realizacją przedsięwzięcia, położonych w rezerwacie ornitologicznym " [...]", wskazał na istotną ingerencję w cenne gatunki flory, występujące w stanie naturalnym w tym rezerwacie, jaka nastąpi na skutek przeniesienia roślinności wynurzonej (szuwarowej) z toru wodnego na rzece [...] do tego rezerwatu, wskutek realizacji pkt 1 postanowienia GDOŚ z dnia [...] listopada 2018r. Nieznajomość treści tego dokumentu stanowi, zdaniem Towarzystwa, przesłankę do wznowienia ww postępowania, z przyczyn wskazanych w art. 145 par. 1 pkt. 5 kpa. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. zostały wydane w celu uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081. z późn. zm.), dalej: uooś. Uzgodnienie takie dokonuje się na potrzeby postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w toku przeprowadzanej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 77 ust. 2 uooś organ występujący o uzgodnienie przedkłada m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie organ występujący o uzgodnienie - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - przedłożył Aneks do Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi wodnej łączącej Zalew [...] z [...]" z września 2018 r. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, właściwy w sprawie organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, dla których była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. Uzgodnienia te i opinie muszą być zaś oparte na ostatecznej wersji raportu. W przypadku, gdy po wydaniu takiej opinii (uzgodnienia) raport o środowiskowych uwarunkowaniach zostaje uzupełniony o informacje mające istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnym jest wydanie opinii (uzgodnienia) uzupełniającego (min. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu IV SA/Po 519/16). Wobec powyższego, biorąc pod uwagę uzupełnienie materiału dowodowego, należało określić dodatkowe warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, co miało miejsce w drodze wydania zaskarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...] listopada 2018 roku. W pierwszym postanowieniu GDOŚ z dnia [...] września 2018 r., także zaskarżonym przez [...] rokiem z dnia 18 grudnia 2018 roku prawomocnie odrzucił wniesioną skargę - wyrok NSA z dnia 28 marca 20189 roku II OZ 227/19), organ uzgadniający wyraźnie wskazał niezbędne do spełnienia warunki. Warunki te, zawarte zarówno w postanowieniu z dnia 10 września 2018 r., jak i w postanowieniu z dnia 7 listopada 2018 r. (uzupełnienie) tworzą wspólnie całość uzgodnienia, o którym mowa w art. w art. 77 ust.1 pkt 1 b uooś. Podkreślić także należy, iż w powyższym Aneksie z września 2018 roku zostały wyraźnie wyszczególnione w rozdziale 15 zarówno Wytyczne Przyrodnicze Prowadzenia Robót Czerpalnych (WPPRC) oraz Wytyczne Przyrodnicze Prowadzenia Robót Podczyszczeniowych (WPPRP). W związku z tym organ prowadzący postępowanie główne, który wystąpił o uzgodnienie, nie może mieć wątpliwości, że kwestionowany pkt 6 sentencji postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., właśnie tych wytycznych dotyczy. A zatem, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 uooś, winien wziąć je pod uwagę wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 tej ustawy. Również, wbrew stanowisku skarżącego Towarzystwa, lokalizacja ścianki szczelnej, osłaniającej wody [...] od możliwego wpływu robót czerpalnych na siedlisko, została wskazana w ww Aneksie. Zgodnie z zawartymi w nim wskazaniami roślinność szuwarowa ma być nasadzana na wypłycenie o szerokości 30 m, biegnące właśnie wzdłuż projektowanej ścianki szczelnej. Zatem, zdaniem Sądu, zarzut braku wskazania szczegółowej lokalizacji dla przesadzenia usuwanej z toru wodnego roślinności szuwarowej również nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się z kolei do zbyt krótkiego - tylko pięcioletniego okresu (jako wadliwego) wskazanego w postanowieniu GDOŚ z dnia [...] listopada 2018r.,dotyczącego monitorowania udatności zabiegu przeniesienia roślinności z toru wodnego rzeki [...] w nowe miejsce, wskazać za organem należy, iż w ramach ochrony rezerwatów przyrody ustanawia się plany ochrony lub zadania ochronne zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowy rezerwat przyrody posiada plan ochrony ustanowiony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia planów ochrony dla rezerwatów przyrody (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który wyekspiruje w 2026 r. Po jego wygaśnięciu, w jego kolejnej wersji powinny znaleźć się zapisy min. dotyczące prowadzenia działań zmierzających do zachowania przeniesionej roślinności. Jednocześnie wskazać należy, co istotne, iż projekty planów ochrony dla rezerwatów przyrody przygotowywane przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska są kontrolowane przez GDOŚ na etapie projektów, co tym samym umożliwia bezpośredni nadzór nad ich treścią i zasadnością projektowanych uregulowań. Sąd także uznał za niezasadne stanowisko skarżącego w zakresie nie uwzględnienia przez GDOŚ postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...] października 2018, którego treści GDOŚ w dacie rozstrzygania nie znał. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem postanowieniem tym Ww Dyrektor uzgodnił warunki realizacji planowanej inwestycji pn."Droga wodna łącząca Zalew [...] z [...] - lokalizacja [...]", które objęte zostały aneksem do Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Zatem, w ocenie Sądu, powyższe postanowienie nie wnosi do sprawy żadnych dodatkowych informacji, o których GDOŚ nie został poinformowany wraz z otrzymaniem Raportu o oddziaływaniu na środowisko z maja 2018 r. jak i Aneksu do Raportu o oddziaływaniu na środowisko z września 2018 r. Podobnie, zdaniem Sądu, fakt braku umieszczenia w postanowieniu rozdzielnika z oznaczeniem stron postępowania nie ma o tyle znaczenia, gdyż skarżący został prawidłowo powiadomiony o przedmiotowym postanowieniu GDOŚ o czym, jak słusznie zauważył organ, stanowi wniesienie do Sądu w ustawowym 30 dniowym terminie skargi. Zatem, prawa skarżącego nie zostały przez organ naruszone. Na marginesie podnieść należy, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, podobnie jak i Regionalny (RDOŚ) jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody, przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych dokonanej przez kompetentnych fachowców i wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej. W rozpoznawanej skardze ani nie wskazano konkretnie na czym wadliwość postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. polegała, ani jaka jest ich podstawa prawna, ani też jak to się przekłada na wadliwość sporządzonych i przeprowadzonych w sprawie analiz bądź wyciągniętych na ich podstawie wniosków. W toku postępowania administracyjnego nie dołączono także żadnego opracowania sporządzonego przez specjalistów. Zarówno w treści zarzutów skargi, jak i w jej uzasadnieniu ograniczono się jedynie do ogólnych zarzutów nie wskazując na merytoryczne ich uzasadnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.