IV SA/Wa 2712/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. G. kwotę 8.717 (osiem tysięcy siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. G., utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...].12.2015 roku, znak: [...], ustalającą jednorazową opłatę dla w/w, jako zbywcy 1/2 udziału w nieruchomości położonej w [...] W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 26.01.2015 roku, Zarząd [...] W. zawiadomił P. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Następnie Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2015 roku, ustalił jednorazową opłatę dla P. G. jako zbywcy 1/2 udziału w w/w nieruchomości w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. G. reprezentowany przez radcę prawnego J. R., wskazując, że nieruchomość została zbyta przed wejściem planu miejscowego w życie. Rozpoznając odwołanie SKO przywołało treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199, z późn. zm. powoływanej dalej jako ustawa) wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, a mianowicie: 1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie ustalono, iż sprzedaż 1/2 udziału w nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...].12.2014 roku za Rep. A Nr [...]. Aktualnie dla działki nr [...] obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]", zatwierdzony uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). Plan ten wszedł w życie w dniu [...].12.2014 roku. W myśl zapisów tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną (symbol planu 128MNL-1) oraz drogi publiczne (symbol planu - 7KDL/r). Organ ustalił, że uprzednio na tym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...].09.1992r. roku Rady W., zgodnie z którym ww. nieruchomość położona była na obszarze funkcjonalnym funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta (symbol planu 0-54). Działka ta zgodnie z rejestrem gruntów stanowiła las, nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy lub zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Plan ten ustalał dla strefy 0-54 preferencję utrzymania i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych, ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową oraz ograniczony rozwój funkcji ochrony zdrowia i opieki społecznej. Jednocześnie plan dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną oraz wykluczał lokalizowanie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, magazynowych, składowych i wszelkich obiektów uciążliwych. Dopuszczenie realizacji nowej zabudowy na terenie 0-54 uwarunkowane było m.in. pozbawieniem statusu lasu ochronnego oraz sporządzeniem uszczegółowionego planu miejscowego dla całości wskazanych obszarów. Te warunki dla działki ewidencyjnej nr 18 nie zostały spełnione (plan szczegóło9wy nie został uchwalony a działka nie otrzymała zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wobec czego wykluczona była możliwość zabudowy, a nieruchomość użytkowana była jako teren leśny. Plan ten obowiązywał do [...].12.2003 roku, natomiast od [...] stycznia 2004 roku do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki w dniu wejścia w życie planu była niezabudowane i stanowiły użytek leśny. Nadto Kolegium wskazało, że z uwagi na przeznaczenie ww. nieruchomości w wygaszonym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. w sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt: P 58/08, w którym orzeczono, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...].09.2015r. roku przez rzeczoznawcę majątkowego Pana P. R. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o [...] zł. Zastosowana przez biegłego metodologia wyceny nie wzbudziła żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. Odnosząc się zaś do złożonego odwołania Kolegium wskazało, że podniesione argumenty nie mogą wpływać na ustalony, ustawowy obowiązek poniesienia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata ta nie ma charakteru uznaniowego, a zatem w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma obowiązek ją ustalić. Podkreślić należy, że przepisy wiążą wzrost wartości z uchwaleniem planu miejscowego a nie wejściem jego w życie. Dlatego też, skoro nieruchomość została zbyta już po uchwaleniu planu i opublikowaniu go w dzienniku urzędowym brak jest podstaw do przyjęcia, że nie można było ustalić renty planistycznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie jednorazowej opłaty dla P. G. jako zbywcy udziału w wysokości 1/2 w nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., dz. nr [...] z obrębu [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty jednorazowej, w sytuacji, gdy skarżący P. G. nie był właścicielem ww. nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, 2. art. 37 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. gdy w stanie faktycznym sprawy nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ na podstawie planu archiwalnego, tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady W.y Nr [...] z [...].09.1992 r" który wygasł z dniem [...].12.2003 r., miała takie samo przeznaczenie jak w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], który wszedł w życie [...].12.2014 r., 3. naruszenie art. 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, mimo że nieruchomości wzięte pod uwagę na potrzeby sporządzenia operatu nie spełniały warunku podobieństwa zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym, tj. sporządzenia operatu z naruszeniem § 4 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109) w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21,08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U.2015.1774). Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].07.2016 r., znak [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu[...] W. nr [...] z dnia [...].12.2015 r., w całości, względnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].07.2016 r., znak [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] W. nr [...]z dnia [...].12.2015 r., w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego P. G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez orzekające w sprawie organy, iż przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199, z późn. zm. powoływanej dalej jako ustawa), wiążą wzrost wartości z uchwaleniem planu miejscowego a nie wejściem jego w życie. Dlatego też, skoro nieruchomość została zbyta już po uchwaleniu planu i opublikowaniu go w dzienniku urzędowym brak jest podstaw do przyjęcia, że nie można było ustalić renty planistycznej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał zaś, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis ten zgodnie z ust. 4 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Rozpoznającym w sprawie organom uszło uwadze, że zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ponadto, oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej, należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Stosownie zaś do normy konstytucyjnej zawartej w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego w dacie wydanie zaskarżonej decyzji określała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - Dz. U.2016.296 j.t. Zasady ogłaszania aktów normatywnych określono w art. 3, 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.a.n. Zgodnie z nimi akty normatywne, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że same określają dłuższy termin. W uzasadnionych przypadkach akty te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy). Należy również zwrócić uwagę na wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OSA 3/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 46, z glosą W. Czerwińskiego, Sam. Teryt. 2001, nr 5, s. 58-60), w którym sąd ten przyjął, że publikacja uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (aktualnie sądów administracyjnych). Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego, iż w sytuacji gdy dokonał on zbycia nieruchomości wprawdzie po uchwaleniu planu miejscowego ale przed wejściem jego w życie, to brak było podstaw do nałożenia na niego tzw. renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Podkreślenia wymaga także, że ustawodawca w art. 37 ust. 4 ustawy określił także w sposób jednoznaczny, od kiedy gminie przysługuje roszczenie o którym mowa w art. 36 ust. 4, wskazując wprost, że może je zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jak słusznie zauważył skarżący, również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zbycie nieruchomości w terminie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany, i nie wcześniej, to jest obowiązek ustalenia opłaty nie dotyczy zbycia nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu lub jego zmiany a wejściem w życie planu lub jego zmiany (tak wyroki: WSA w Krakowie z dnia 05.07.2013 r., II SA/Kr 1472/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 08.05.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 836/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17.05.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 46/12 - w stanie faktycznym tej sprawy Sąd uznał za prawidłowe ustalenia, że do zbycia nieruchomości doszło umową stanowczą, po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (strona podnosiła, że do zbycia nieruchomości miało dojść przed datą obowiązywania mpzp, na podstawie umowy przedwstępnej); wyrok WSA w Opolu z dnia 06.11.2014 r., sygn. akt II SA/Op 474/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.11.2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 592/10, w którym Sąd wskazał następujące łączne przesłanki ustalenia opłaty planistycznej: 1) zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. 3) zgłoszenie przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 706/07. W ocenie zatem Sądu wobec zbycia przez skarżącego nieruchomości w dniu [...] grudnia 2014r., a więc na 5 dni przed wejściem w życie "Miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]", zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...] -plan ten wszedł w życie w dniu [...].12.2014 roku), brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie pobrania od skarżącego jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie w oparciu o art. 36 ust. 4 i 37 ust. 3 i 4 ustawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone w sprawie decyzje i zgodnie z art. 145 § 2 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .