IV SA/Wa 2727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. G. i L. G. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [.] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] lipca 2017 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym przy ul. [...] w T. na działce nr [...] obręb [...]. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Na wniosek M. i K. G. z 1 września 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym przy ul. [...] w T., na działce o nr [...] z obrębu [...]. W dniu składania wniosku o zwolnienie z zakazu działka zgodnie z opracowaniem Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w G. (dalej: IMGW) pn. "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych z 2004/2005 r.", stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej Dyrektora RZGW, znajdowała się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1%. Rzędna wody powodziowej w najbliższym przekroju w km 728,55 rzeki W. (oddalonym o ok 700 m od przedmiotowej działki) wynosiła 42,53 m n.p.m. Przedmiotem inwestycji jest budynek dwupiętrowy, wolnostojący, niepodpiwniczony. Rzędna posadowienia posadzki parteru według załączonej dokumentacji projektowana jest na wysokości 42,83 m n.p.m. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem osiedla "[...]" przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki oznaczonej symbolem [...], o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym - działalność gospodarcza i społeczna. Zapisy miejscowego planu informują o zagrożeniu powodziowym, wskazują rzędną wody powodziowej 1% równą 42,5 m n.p.m., jednakże nie informują o zakazach wynikających z ustawy Prawo wodne, a jedynie wprowadzają warunki w postaci rzędnej posadowienia poziomu posadzki parteru budynku na poziomie minimum 42,80 m n.p.m. oraz brak podpiwniczenia. Dyrektor RZGW w G. decyzją z [...] października 2012 r. odmówił udzielenia inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne uzasadniając to istnieniem realnego zagrożenia powodziowego oraz brakiem infrastruktury powodziowej zabezpieczającej obszar osiedla [...], w tym przedmiotowej nieruchomości przed powodzią. Od powyższej decyzji M. i L. G. odwołali się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezesa KZGW") Prezes KZGW decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW w G. Od powyższej decyzji Prezesa KZGW M. i L. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie. Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Od wyroku WSA inwestorzy wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1064/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. Wyrokiem z 9 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 926/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa KZGW z [...] lutego 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora RZGW w G. z [...] października 2012 r. uznając, iż w sprawie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przesłanki odmowy zwolnienia z zakazu budowy planowanego obiektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor RZGW w G. decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji planowanej przez M. i L. G.. Dyrektor RZGW w G. w toku postępowania administracyjnego wystąpił do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w G. z prośbą o opinię w sprawie wpływu planowanego działania inwestycyjnego na ochronę przed powodzią. W odpowiedzi IMGW poinformował, że głębokość wody na omawianej działce podczas przejścia kulminacji fali powodziowej 1% wynosi ok. 1,7 m. W trakcie wezbrania 1% przez 5 dni utrzymuje się tam woda o głębokości nie mniejszej niż 70 cm. Zwiększenie zabudowy na działce nr [...] w T. oraz okolicznych terenach może utrudnić ochronę przed powodzią wydłużając czas występowania zagrożenia powodziowego. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w dniu wydania tego rozstrzygnięcia na rozpatrywanym terenie zaczęły obowiązywać już mapy zagrożenia powodziowego, które zastąpiły dotychczasowe studia ochrony przeciwpowodziowej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego, które zostały opublikowane 15 kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu, teren działki o nr [...] z obrębu [...] w T. w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W., tj. na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat (1%) w przedziale głębokości od 0,5 m do 2 m. Organ I instancji, analizując przekrój poprzeczny przez przedmiotową działkę wykonany na podstawie numerycznego modelu terenu z 2011 r., stanowiącego podstawę sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, stwierdził, że rzędna wody powodziowej 1% wynosi w tym miejscu 42,37 m n.p.m. Rzędne terenu działki znajdują się w granicach od 40,7 m n.p.m. do 41,2 m n.p.m., co oznacza, że głębokość wody powodziowej może sięgać od 1,17 m przy granicy z ul. [...] do ok. 1,67 m w środkowej części działki. Dyrektor RZGW w G. wskazał również, że zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego fragment ulicy [...], bezpośrednio przylegający do posesji, znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie głębokość wody powodziowej osiąga ok. 1 m. Organ I instancji wskazał, że dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową zwolnienia od zakazu zabudowy na omawianym terenie jest fakt wystąpienia powodzi w 2010 r. na terenie osiedla "[...]" w T.. Dyrektor RZGW w G. wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem jest realnie zagrożony powodzią, czego dowodem jest zalanie terenu nieruchomości w czasie powodzi w 2010 r. Położony na terasie zalewowej [...] teren ten służy zdecydowanie bardziej przepuszczaniu wód powodziowych niż wprowadzaniu zabudowy mieszkaniowej. Mimo że podniesienie rzędnej terenu działki nie wpłynie znacząco na warunki przepływu wód powodziowych, to wyniesienie terenu tylko w obrębie omawianej działki spowoduje, że w przypadku wystąpienia powodzi stanie się ona wyspą oblaną ze wszystkich stron wodą. Przebudowana ulica [...] nie będzie stanowiła drogi ewakuacji, gdyż jej wysokość po przebudowie jest nadal niższa od wody powodziowej 1% i osiąga w rejonie przedmiotowej działki, zgodnie z opracowaniem z 2014 r., rzędną ok. 42,15 m n.p.m. Zdaniem Dyrektora RZGW w G. zabudowa obszaru działki o nr [...] poprzez budowę budynku mieszkalnego zwiększy ryzyko powodziowe, stworzy realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Organ I instancji zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację na rozpatrywanym terenie zabudowy mieszkaniowej przy założeniu, że posadzka parteru budynku będzie wyniesiona powyżej wody powodziowej, a zabudowa będzie realizowana bez podpiwniczenia, jednakże w ocenie organu są to niewystarczające warunki dla zachowania bezpieczeństwa powodziowego, co można było zaobserwować w czasie powodzi w 2010 r., podczas której wiele budynków, które powstały zgodnie z miejscowym planem, zostało zalanych. Odwołanie od decyzji Dyrektora RZGW w G. wnieśli M. i L. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes PGWWP decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW w G. z [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy ustalił, że w ramach inwestycji planuje się budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym przy ul. [...] w T., na terenie działki o nr [...] z obrębu [...]. Posadzka parteru budynku ma znajdować się na rzędnej 42,83 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody powodziowej 1% (zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego rzędna wody powodziowej 1% wynosi w tym miejscu 42,37 m n.p.m.). Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego ustalił, że planowana pod zabudowę działka o nr [...] w T. w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie w całości pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m. Ponadto zalane zostaną tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, co może utrudnić samodzielną ewakuację. Organ stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Co prawda planuje się, że rzędna posadowienia posadzki parteru budynku będzie znajdowała się na poziomie 42,83 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody powodziowej 1% oraz nie będzie podpiwniczenia budynku, jednakże w ocenie organu nie są to wystarczające zabezpieczenia projektowanego budynku przed uszkodzeniami na skutek powodzi. Wody powodziowe, a także niesiony przez nie materiał, mogą bowiem oddziaływać na powstały budynek, powodując jego szybsze niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych lub podmycia fundamentów budynku czy zawilgocenia ścian budynku itp. Przepływ oraz lokalne stagnowanie wód powodziowych, których skład chemiczny i biologiczny znacząco odbiega od składu wód powierzchniowych, jak również przenikanie wód do gruntu i jego wysycanie wpływa na stabilność obiektów budowlanych oraz sprzyja intensyfikacji korozji biologicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i L. G. zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 poprzez niewyczerpujące zebranie materiału uzasadniające odmowę zwolnienia z zakazu przeprowadzenia inwestycji na nieruchomości skarżących, ogólnikowe odniesienie się do przedłożonych przez skarżących dokumentów, w tym mapy dla celów projektowych oraz ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Prezydenta Miasta T., ogólnikowe odniesienie się do inwestycji prowadzonych na sąsiednich działkach objętych mapą zagrożenia powodziowego i mapą ryzyka powodziowego; nieuwzględnienie przez organ wydania pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej i innych działek posadowionych przy ul. T. zagrożonej wg organu powodzią, brak odniesienia się organu do wskazań zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a w szczególności art. 88l poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zwolnienie wnioskodawców z zakazów ustawowych związanych ze wznoszeniem budynków na terenie zagrożonym powodzią z uwagi na nieuzasadnioną i hipotetyczną możliwość powstania utrudnienia ochrony przed powodzią. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 sierpnia 2018 r. oraz decyzji Dyrektora RZGW w G. z [...] lipca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1566, ze zm.), zgodnie z którymi utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.). W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.) – dalej p.w., a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był Prezes Wód Polskich. Podstawą materialną wydania zaskarżonej decyzji były art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.w. Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych oraz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. W myśl zaś art. 88l ust. 2 p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W świetle wykładni językowej oraz systemowej powołanych przepisów należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na zasadzie wyjątku od tej zasady możliwe jest zwolnienie od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki umożliwiające zwolnienie od zakazu muszą być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., II OSK 3379/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w. Zgodnie z tym przepisem obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Stosowanie z art. 9 ust. 13c p.w. przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Regulacje te pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), którą implementują do krajowego porządku prawnego. Wobec tego uzyskanie decyzji pozwalającej na zwolnienie wnioskodawców od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, jest możliwe tylko wyjątkowo. Dowodzi to, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich indywidualne odstępstwa, przy spełnieniu określonych przesłanek zwolnienia. Z art. 88l p.w. wynika, iż decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji. Powinien on bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ administracji, przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu, jest więc obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 p.w., jaką jest ochrona przed powodzią. Z omawianej regulacji wynika więc, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią oraz nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, zaistnienie których to okoliczności ustala organ w konkretnej sprawie. W ocenie składu orzekającego organ w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie ustawowe warunki do udzielenia wnioskowanego zwolnienia nie wystąpiły. Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym (w razie realizacji obiektu budowlanego), co stanowiłoby naruszenie art. 88l ust. 2 p.w. Podane argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w przedmiotowym wypadku. W ocenie Sądu, ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Z tego względu nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Ogólnie sformułowany zarzut skargi, podnoszący zaniechanie ustalenia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, uznać należały za polemikę strony skarżącej z ustaleniami organu. Wymaga podkreślenia, że swoją ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzenie ryzykiem powodziowym organ oparł na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z nimi teren planowanej inwestycji w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie w całości pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Organ wskazał, że w przypadku wezbrania wody zalane zostaną również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, co może utrudnić samodzielną ewakuację. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, organy rozstrzygające w sprawie dostrzegły bezpośredni związek pomiędzy realizacją zamierzonej inwestycji, a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, których nie niweluje ewentualna możliwość zabezpieczenia samego planowanego obiektu budowlanego przed skutkami powodzi. Stanowisko organów opiera się na prewencji generalnej, mającej zapobiegać zwiększeniu utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (w znacznej mierze już zabudowanego), na którym znajduje się działka nr [...], upatrując zagrożenia właśnie w dalszej jego zabudowie. Prawidłowo organy wywiódł, że zezwolenie na wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może przyczynić się do zwiększenia ryzyka powodziowego, ponieważ każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią skutkuje zmianą przepływu i podpiętrzaniem wód powodziowych, a także zmniejszeniem możliwości retencji wody. W okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew zarzutom skargi - istnieje uzasadnione ryzyko, że w przypadku powodzi wystąpiłyby straty materialne, utrudniona byłaby ewakuacja, wzrosłyby koszty reagowania służb ratunkowych, a co najważniejsze zagrożone byłoby zdrowie lub nawet życie ludzkie. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych, które w wyniku powodzi mogą wystąpić również w stosunku do planowanej inwestycji. Organy w tym zakresie wnikliwie przeanalizowały dokumentacją dotyczącą zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu. Mapy zagrożenia powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę kształtowania ładu przestrzennego. Co więcej, od dnia przekazania tych map jednostkom samorządu terytorialnego, realizacja przedsięwzięć planowanych na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego musi uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego, wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Sąd nie mógł, więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że świetle przedstawionych obwarowań prawnych i ustaleń faktycznych uzyskanie żądanego zwolnienia wymagało jednoznacznego wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu, strona skarżąca tego warunku nie spełniła. Niezasadny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 88l Prawa wodnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym planowana jest inwestycja, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, iż organ, rozpatrując możliwość zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. zwolniony jest z oceny inwestycji pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami planu nie zwalnia automatycznie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Poza tym plan miejscowy był uchwalany wcześniej, nie uwzględniał map zagrożenia powodziowego. Bez znaczenie dla przeprowadzonej oceny pozostaje również złożona przez stronę skarżącą deklaracja zastosowania środków technicznych, zabezpieczających planowany obiekt przed skutkami powodzi. Deklarowana gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, nie wyczerpuje bowiem ani warunków zabezpieczenia przez powodzią, ani nie realizuje celów wskazanej tzw. Dyrektywy przeciwpowodziowej. Reasumując, w przedmiotowej sprawie nie ma więc znaczenia fakt, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w pierwszej kolejności należy uwzględnić zapisy aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutu zbyt ogólnikowej analizy przedłożonej przez skarżących ekspertyzy z września 2014 r., należy wskazać, że została ona sporządzona przed opublikowaniem map zagrożenia powodziowego i opiera się na ustaleniach nieobowiązującego już opracowania IMGW. Organ zasadnie stwierdził, że ustalenia zawarte w ekspertyzie są nieaktualne i właściwie poczynił ustalenia w sprawie w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organ okoliczności zabudowy działek sąsiednich należy wskazać, ocena dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich była przedmiotem odrębnych postępowań. Przedmiot kontroli sądu administracyjnego stanowi zaś legalność działania organów w konkretnej sprawie, a nie generalna kontrola ich funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań wynikających z ich kompetencji. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógłby zająć stanowiska, czy zwolnienie od zakazów w sprawach dotyczących działek sąsiednich, było dokonane w identycznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Strona skarżąca nie rozwinęła bowiem szczegółowo swej argumentacji w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.