IV SA/Wa 2739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na akt Prezydenta [...] z dnia 10 lipca 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu na okres [...] 1. Uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej wydzielenia z działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] powierzchni 0,0134 oznaczonej w rejestrze działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz ich właścicieli (nr [...] w rejestrze gruntów) w rubryce 10; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 lipca 2018 r. Prezydent [...] zatwierdził "Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla Lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r. w zakresie działek ewidencyjnych wymienionych w załączniku nr 2 (dalej: Plan uproszczony). Skargę na powyższy akt wywiódł T. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając, że względem ujętej w nim działki ewidencyjnej nr [...] ,z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], niezgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydenta [...] (znak sprawy: [...]) uznano całą wyżej opisaną działkę, jako użytek "las", gdy z treści wyżej opisanej decyzji wynika, iż część tej działki, na której znajdują się fundamenty o powierzchni 0,0134 hektara, została uznana za użytek inny niż "las". Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżący podniósł, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...], na podstawie art. 21 ust 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (dalej: "ustawa o lasach.") orzekł o uznaniu zastrzeżeń Skarżącego do projektu "Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r. w części dotyczącej wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] powierzchni stanowiącej użytek inny niż "las", na której znajdują się fundamenty budynku. W treści decyzji wyjaśniono, że "W trakcie analizy dokumentacji sprawy oraz po przeprowadzeniu [...] lutego 2016 r. oględzin terenu, organ potwierdził występowanie użytku innego niż Ls dla części powierzchni przedmiotowej działki. (...) Część, na której występują ruiny istniejącego dawniej budynku, zostanie wykazana w rejestrze niezgodności projektu uproszczonego planu". Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W dniu [...] lipca 2018 r. Prezydent [...] zatwierdził Plan uproszczony, uwzględniając ww. działkę w załączniku nr 2 oraz w "Szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją a stanem na gruncie". Nadto w dokumencie "Rejestr działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz ich właścicieli" działkę w całości zaliczono do "lasów", a w części powierzchni 0,0134 hektara, na której znajdują się fundamenty, powierzchnię tę określono jako "grunty leśne niezalesione". W opinii Skarżącego określenie działki jako w całości użytku leśnego, w tym w części powierzchni 0,0134 hektara, na której znajdują się fundamenty jako "gruntu leśnego niezalesionego", jest sprzeczne z treścią decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., gdyż część ta, mocą wspomnianego rozstrzygnięcia, została uznana za użytek inny niż "las". Stanowi to o naruszeniu przez organ zatwierdzający art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Nie jest bowiem prawidłowe i zgodne z prawem zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, którego ustalenia są sprzeczne z treścią decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., w akapicie drugim - użyte zostało określenie "użytku innego niż Ls", to istotne jest rozstrzygnięcie tej decyzji, w której "uznaję zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r., w części dotyczącej wydzielenia z działki ew. [...] z obrębu [...] powierzchni, na której znajdują się fundamenty budynku". Fundamenty budynku wydzielone z działki ew. [...] z obrębu [...], to powierzchnia, która w szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją a stanem na gruncie została określona jako "inne bud" o powierzchni 0,0134 ha. Tym samym, w ocenie organu zatwierdzającego, nie ma niezgodności między ww. decyzją a treścią Planu uproszczonego i zatwierdzenie wymienionego Planu w dniu [...] lipca 2018 r. w części dotyczącej m.in. działki ew. nr [...] z obrębu [...] zostało dokonane zasadnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, czyli nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli tej sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli natomiast zarzut naruszenia prawa okaże się nieuzasadniony, bądź wykazane naruszenie nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy, wówczas skutkuje to nieuwzględnieniem skargi i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu. Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie nie budzi obecnie wątpliwości okoliczność, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2159/15; wyrok NSA z 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osią zaistniałego w rozpatrywanej sprawie sporu jest w istocie określenia, czy część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0134 ha, ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu dla Lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r. zatwierdzonym przez Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2018 r. w istocie stanowi użytek leśny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm., dalej: ustawa) uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 19 ust. 2 ustawy), przy czym dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (ust. 3), a dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów określa nadleśniczy (ust. 4). W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty; projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). Ponadto, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5). W niniejszej sprawie Prezydent [...] wyłożył do publicznego wglądu projekt Uproszczonego planu do publicznego wglądu. W dniu 23 września 2014 r. wpłynęły zastrzeżenia A. C. i T. C. do projektu Planu uproszczonego w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wnioskujący zarzucili, że w przedmiotowym projekcie nie wydzielono z terenu ww. działki części, na której występują ruiny istniejącego dawniej budynku i tym samym nie została wykazana niezgodność pomiędzy stanem faktycznym na gruncie, a ewidencją gruntów. W następstwie przeanalizowania dokumentacji sprawy oraz oględzin terenu, dokonanych w dniu [...] lutego 2016 r., Prezydent [...] uwzględnił powyższe zastrzeżenia, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., że "(...) potwierdził występowanie użytku innego niż Ls dla części powierzchni przedmiotowej działki", dodając nadto, że część ta zostanie wskazana w rejestrze niezgodności projektu planu. Po zatwierdzeniu Planu uproszczonego przez Prezydenta [...], co w odniesieniu do załącznika ww. planu, w którym ujęto również przedmiotową działkę, nastąpiło w dniu [...] lipca 2018 r., T. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w jej treści zarzut nieuwzględnienia w przedmiotowym dokumencie ustaleń wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Podniósł przy tym, że pomimo wskazania w powyższej decyzji, iż część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 0,0134 ha, w granicach występujących na tej działce fundamentów, została uznana za inny niż "las" użytek gruntowy, to w treści dokumentu pn. "Rejestr działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz ich właścicieli", w rubryce 10 pn. "Opis i powierzchnia lasu", grunt ten został zakwalifikowany jako działka leśna niezalesiona, a powinien zostać usunięty wpis o treści "0,0134", natomiast w rubryce pn. "Aktualizacja opisu i uwagi" powinien zostać dokonany nowy, dodatkowy wpis o treści "Zgodnie z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...].12.2016 r.". Zdaniem Prezydenta [...] zarzut ten jest niezasadny, bo choć w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...], w akapicie drugim - użyte zostało określenie "użytku innego niż Ls", to istotne jest rozstrzygnięcie tej decyzji, w której "uznaję zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r., w części dotyczącej wydzielenia z działki ew. [...] z obrębu [...] powierzchni, na której znajdują się fundamenty budynku". Fundamenty budynku wydzielone z działki ew. [...] z obrębu [...], to powierzchnia, która w szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją a stanem na gruncie została określona jako "inne bud" o powierzchni 0,0134 ha. Organ na tej podstawie uznał, że rozbieżność, na jaką wskazuje Skarżący, nie występuje. W ocenie Sądu w niniejszym sporze rację ma Skarżący, twierdząc, że organ w sposób błędny zakwalifikował sporną część działki jako inny użytek leśny. Nie zmienia tego kontrargumentacja organu, że w szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją a stanem na gruncie, stanowiącym załącznik do Planu uproszczonego, poczyniono wzmiankę odnoszącą się do owej części działki w postaci - "inne budynki", skoro działka ta nadal jest kwalifikowana jako "działka leśna niezalesiona" wbrew jednoznacznemu wywodowi poczynionemu w opisywanej wyżej decyzji Prezydenta [...]. Przypomnieć należy, że w rozstrzygnięciu tym organ uznał zastrzeżenia podnoszone względem projektu Planu uproszczonego i wprost stwierdził, że dla spornego gruntu potwierdzono występowanie użytku innego niż las (Ls). Decyzja ta jest ostateczna, a jej sentencji nie można odczytywać w oderwaniu od zawartego w niej uzasadnienia, zwłaszcza że sama osnowa decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdza jedynie uznanie przez ten organ zastrzeżeń do projektu Planu Uproszczonego, a istota tych zastrzeżeń, z którymi przecież organ się zgodził, została skonkretyzowana dopiero w uzasadnieniu. Organ zatwierdzający nie może zatem abstrahować od ustaleń poczynionych w tymże uzasadnieniu, gdyż w istocie to właśnie one odgrywają zasadniczą rolę w prawidłowym ukształtowaniu przedmiotowego zakresu projektowanego uproszczonego planu urządzenia lasu, wskazując czy dana działka jest, czy też nie jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy. Podkreślić należy, że plan urządzenia lasu jest dokumentem, który poza swoją podstawową funkcją związaną z kształtowaniem odpowiedniej gospodarki leśnej, znacząco oddziałuje na uprawnienia właścicieli zewidencjonowanych w nim działek, z tego względu, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy jego ustalenia dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalenia planów urządzenia lasu, a w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Dlatego właśnie zawarte w nim ustalenia muszą rzetelnie odzwierciedlać stan faktyczny objętych nim nieruchomości. Zapewnieniu niezbędnej rzetelności planu służyć ma procedura jego sporządzania, której podstawę stanowią przepisy wydanego na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. poz. 1302, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia uproszczony plan urządzenia lasu obejmuje w szczególności: 1) skrócony opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierający informację o: powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia; gatunku drzewa dominującego w drzewostanie, zwanego dalej "gatunkiem głównym", jego wieku i bonitacji; miąższości i zadrzewieniu drzewostanu; siedliskowym typie lasu; typie drzewostanu; 2) zestawienie powierzchni lasów ochronnych; 3) ogólny opis drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku; 4) rejestr zawierający: zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku; zadania w zakresie gospodarki leśnej; wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów; kopię lub wyrys mapy ewidencyjnej gruntów z oznaczeniem działek ujętych w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu. Powołany akt wykonawczy nakłada na właściwe podmioty obowiązek ustalenia stanu faktycznego na gruncie poprzez opis poszczególnych działek i jego skonfrontowanie z zapisami ewidencji gruntów i budynków. Ponadto złożone zastrzeżenia i wnioski, w myśl art. 21 ust. 5 ustawy, uznane przez właściwy organ (w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...]) w drodze decyzji administracyjnej muszą prowadzić do naniesienia stosownych poprawek w projekcie uproszczonego planu, gdyż jak podkreśla się w piśmiennictwie, po zatwierdzeniu planu decyzje uwzględniające zgłoszone zastrzeżenia tracą swój samoistny byt i dalej istnieją jako element planu (por. K. Kampus, w: Wybrane problemy prawa leśnego, pod red. B. Rakoczego, publikacja dostępna w SIP Lex Omega 01/2019). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, bezsporne jest, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., jednoznacznie przesądzała, iż sporny fragment działki stanowi inny użytek gruntowy niż las. Mimo to w uproszczonym planie urządzenia lasu okoliczność ta została zignorowana, a ową działkę zakwalifikowano jako użytek leśny niezalesiony. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego dotyczących sporządzania ww. aktu, w szczególności zaś art. 21 ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, jak również przepisów powoływanego rozporządzenia wykonawczego. Zatwierdzony plan nie odzwierciedla bowiem stanu faktycznego, dla którego został sporządzony, gdyż pomija ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.