II OSK 2159/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1172/14 o odrzuceniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1172/14 WSA w Łodzi odrzucił skargę spółki na zarządzenie Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z tym zastrzeżeniem, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W judykaturze nie jest sporne, iż kwestionowany w skardze akt – zarządzenie w sprawie zatwierdzenia uproszczonych planów lasu nie stanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych – stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2477/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1301/13). Z treści przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dostrzec zdaniem sądu należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno zostać wniesione w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Jednocześnie z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wywieść należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu jest niedopuszczalne, zatem wezwanie faktycznie dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu trzeba uznać za nieskuteczne. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować na równi z brakiem wezwania. Upływ tego terminu wyłącza bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1301/14). Lektura akt administracyjnych w sprawie niniejszej, w szczególności wyjaśnień pisemnych organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. pozwala w ocenie sądu ustalić, że zaskarżone zarządzenie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarządzenie nie było zamieszczone na stronie internetowej, nie było również bezpośrednio wysłane stronie skarżącej. Z kolei z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa strona skarżąca wystąpiła na piśmie w dniu [...] września 2014 r. Zestawienie powyższych dat nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca uchybiła terminowi wskazanemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała do organu w terminie dużo późniejszym, niż wskazane przez ustawodawcę – czternaście dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W ocenie sądu, z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wywieść należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu jest niedopuszczalne. Tym samym, wezwanie faktycznie dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu trzeba uznać za nieskuteczne. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować na równi z brakiem wezwania. Upływ tego terminu wyłącza bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warunki i tryb, o którym mowa w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., są bezwzględnie obowiązujące dla skuteczności wniesienia skargi (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 98/14). W związku z tym sąd skargę odrzucił. Od tego postanowienia skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wezwał w ustawowym terminie organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy termin ten został zachowany, gdyż spółka o wydaniu zaskarżonego zarządzenia dowiedziała się w dniu [...] września 2014 r., a wezwanie zostało złożone w dniu [...].09.2014 r., więc termin, o którym stanowi ww. przepis został zachowany; - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 160 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na podstawie wyjaśnień organu z [...] kwietnia 2015 r. w zakresie momentu kiedy skarżący mógł zapoznać się z zaskarżonym zarządzeniem, podczas gdy pismo z [...] kwietnia 2015 r. nie zostało doręczone stronie skarżącej, a w konsekwencji nie miała ona możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania. Wniosła o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w powyższym przepisie, jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, stanowiącym surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyczerpanie tak określonego trybu stanowi zatem przesłankę dopuszczalności skargi. Zaskarżone zarządzenie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń urzędu w terminie od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarządzenie nie było zamieszczone na stronie internetowej, nie było również bezpośrednio wysłane stronie skarżącej. Przyjmując interpretację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazać należałoby, że termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upływa najpóźniej [...] dni od [...] kwietnia 2013 r., a więc [...] kwietnia 2013 r. Z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa strona skarżąca wystąpiła na piśmie w dniu [...] września 2014 r., a więc zdaniem sądu pierwszej instancji po terminie. Taka interpretacja zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się z prezentowaną przez skarżącą interpretacją, że termin czternastodniowy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od dnia faktycznego dowiedzenia się przez stronę o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, nie zaś od obiektywnej możliwości dowiedzenia się przez podmiot o tych aktach bądź czynnościach. Prowadziłoby to do zsubiektywizowania przesłanek wniesienia do sądu skargi w tym trybie. W konsekwencji powodować mogłoby to powstanie stanu braku pewności co do istnienia tego typu aktów czy czynności w obrocie, gdyż możliwe byłoby ich kwestionowanie w nieskończenie długim okresie. Istotnym jest zatem, że informacja o akcie lub czynności podlegającej zaskarżeniu dotarła do osoby wnoszącej skargę lub obiektywnie rzecz biorąc mogła do niej dotrzeć (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2012 r., I OSK 2844/12, w podobnym tonie o konieczności zobiektywizowania kryteriów wnoszenia skargi w tym trybie, lecz dalej idące co do konsekwencji por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., I OSK 2500/15). Tym samym zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Wskazać jednakże trzeba stronie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10, ONSA WSA 2011, nr 3, poz. 50, wyjaśnił, iż czternastodniowy termin wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszeń prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego, a więc podlega przywróceniu. Jednakże skarżąca kasacyjnie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że sąd administracyjny przystępując do badania sprawy ma najpierw obowiązek sprawdzić spełnienie przez skargę wszelkich warunków formalnych jej rozpoznania. Badanie to odbywa się na posiedzeniu niejawnym. Dopiero po pozytywnym zakwalifikowaniu skargi jako wniesionej prawidłowo, sąd wyznacza rozprawę. W rozpoznawanej sprawie skarga nie została jednak zweryfikowana pozytywnie pod względem warunków formalnych, gdyż została wniesiona w wadliwy sposób (z uchybieniem terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa), a więc wyznaczenie rozprawy nie było zasadne, sąd był bowiem zobowiązany do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Co do części zarzutu dotyczącej postępowania dowodowego wskazać trzeba, że dowód z oświadczenia strony o terminie dowiedzenia się o zarządzeniu starosty, które to oświadczenie zostało dołączone do skargi kasacyjnej, ze względu na brak możliwości przyjęcia interpretacji subiektywnej w zakresie rozpoczęcia biegu terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogłoby zostać przez sąd uwzględnione. Ponadto, wniosek o przeprowadzenie dowodu nie został przez stronę zgłoszony. Tm samym drugie zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie pozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.