I OSK 2844/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. i W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 414/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. H. i W. K. na czynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r., (sygn. akt II SA/Gl 414/12), odrzucił skargę E. H. oraz W. K. na czynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący E. H. i W. K. wezwali Prezydenta Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa w postaci dokonania czynności materialno – technicznej polegającej na zmianie użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez wpisanie symbolu "Ba" (tereny zabudowy przemysłowej) dla tych działek i stwierdzenie bezskuteczności przedmiotowej czynności oraz o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków ww. symbolu dla użytków gruntowych występujących na wskazanych działkach, jako wpisu dokonanego bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że organ prowadzący ewidencję wpisał dla przedmiotowych działek symbol "Ba" na skutek niewłaściwej interpretacji treści decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. z dnia [...] listopada 1990 r. W tym zakresie powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1242/11, który został wydany na skutek skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora DWBGiTR z dnia [...] listopada 1990 r. Z treści uzasadnienia ww. wyroku wynikało bowiem, że kwestionowana decyzja nie mogła stanowić dla organów ewidencyjnych podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych występujących na przedmiotowych działkach. Skarżący wskazali, że powzięli informację o bezprawnym wpisaniu symbolu "Ba" dla ww. działek w momencie doręczenia im uzasadnienia powołanego wyroku Sądu Wojewódzkiego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezydent Miasta M. wskazał, że zostało ono wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skarżący powzięli bowiem informację o braku podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w dniu [...] lipca 2010 r. oraz decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. E. H. i W. K. w skardze złożonej w dniu [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta M. podnosili, że adekwatnym momentem dowiedzenia się lub możliwości dowiedzenia się o dokonanej czynności materialno-technicznej dla nich była chwila otrzymania pełnej, szczegółowej informacji nie tylko o samym dokonaniu wpisu, ale również o jego bezprawności. Taka zaś informacja została im przekazana w momencie doręczenia powołanego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w dniu [...] grudnia 2011 r.) Ich zdaniem, stanowisko organu wiąże się z ograniczeniem prawa stron do sądu. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wskazali, że udostępnione przez organ dokumenty nie wskazują konkretnej daty dokonania zaskarżonych czynności. W odpowiedzi na skargę organ - wnosząc o jej oddalenie – wskazywał, że kwestionowane wpisy w ewidencji gruntów zostały wprowadzone w wyniku prac informatycznych wykonanych na przełomie 1999 i 2000 r. Odnosząc się do terminowości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że już w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżący podnosili, że decyzja zmieniająca gleboznawczą klasyfikację gruntów nie jest podstawą do zmiany użytków gruntowych. Tym samym twierdzenie skarżących, że informację taką powzięli dopiero z uzasadnienia ww. wyroku jest nieprawidłowe. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że został ona wniesiona z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że skarżący nabyli tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżoną czynnością w latach 1996 i 1997. O treści kwestionowanego wpisu w ewidencji gruntów wiedzieli już w kwietniu 2005 r., co potwierdza podpisana przez nich notatka służbowa z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2005 r. w obecności pracowników Urzędu Miasta M. Z kolei we wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym skarżący zwrócili się do organu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, wskazywano m.in., że przedmiotowe grunty zostały przekwalifikowane bez podstawy prawnej z gruntów rolnych na tereny zabudowy przemysłowej. Przekwalifikowanie to nastąpiło bowiem na podstawie decyzji Dyrektora WBGiTR z dnia [...] listopada 1990 r., która w ocenie wnioskodawców nie mogła być podstawą dla dokonanej zmiany bowiem dotyczyła wyłącznie klasyfikacji gleboznawczej. Zdaniem Sądu, okoliczność, że skarżący już wówczas wiedzieli o dokonaniu skarżonej w niniejszym postępowaniu czynności potwierdzają też ich wystąpienia w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 242/07 i z dnia 8 lipca 2009 r., sygn.. akt II SA/Gl 204/09 oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1242/11. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2011 r., zostało złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Negując twierdzenie, że o zachowaniu ww. terminu miałby decydować moment doręczenia im uzasadnienia wyroku z dnia 28 października 2011 r. Sąd wskazał, że już w 2005 r. mieli oni świadomość, że decyzja Dyrektora WBGiTR z dnia [...] listopada 1990 r. nie wywołała skutków dających podstawę do zmiany wpisów w zakresie użytków gruntowych Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zachowanie terminu z art. 52 § 3 P.p.s.a. nie jest uzależnione od okoliczności związanych ze skutkami, jakie wywołała kwestionowana czynność, ani też z okolicznościami, które miały stanowić podstawę jej dokonania. Odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii ograniczenia prawa do sądu, Sąd Wojewódzki wskazywał, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., jest terminem prawa procesowego i podlega przywróceniu. Sam zatem fakt, że strona uchybiła temu terminowi nie pozbawiał jej możliwości skorzystania z tej instytucji procesowej. E. H. i W. K. w skardze kasacyjne, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, zarzucili mu naruszenie przepisu art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że uchybili zachowaniu czternastodniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy powzięli pełną informację o zaskarżonym akcie rejestracji zmian w ewidencji gruntów i budynków z momentem doręczenia im uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autorzy podnosili, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały dokonane przez Prezydenta Miasta M. bez podstawy prawnej. Wpisanie dla tych działek symbolu "Ba" stanowiło niewłaściwą interpretację treści decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. z dnia [...] listopada 1990 r. przez organy prowadzące ewidencję, która nie mogła wywoływać innych skutków poza ujawnieniem w ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wprowadzeniu ustalonych klas bonitacyjnych gruntów. Powyższe potwierdził zaś ostatecznie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1242/11. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że bezspornym pozostawało, iż kwestionowane wpisy w ewidencji gruntów zostały wprowadzone w wyniku prac wykonanych na przełomie 1999r. i 2000r. Udostępnione przez organ dokumenty i wypisy z ewidencji gruntów nie wskazują jednak konkretnej daty dokonania zaskarżonych czynności przez Prezydenta Miasta M., co skutkuje możliwością wskazania wyłącznie przybliżonego okresu, w którym ich dokonano. Ich zdaniem, w niniejszym przypadku termin, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., mógł rozpocząć bieg wyłącznie od momentu uzyskania przez nich pełnej i szczegółowej informacji o dokonaniu kwestionowanych wpisów. Taka informacja musiała zaś dotyczyć również okoliczności w tym skutków dokonanego wpisu. Wskazany termin rozpoczął więc bieg od momentu uzyskania przez nich wyczerpującej wiedzy, która ma również odpowiedni walor prawny. Informacja taka została przekazana skarżącym dopiero w momencie doręczenia ww. uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali przy tym twierdzenie, że już w 2005r. mieli świadomość dokonanego wpisu i już wówczas powinni podjąć kroki zmierzające do zaskarżenia dokonanej czynności. Przed doręczeniem uzasadnienia ww. wyroku "nie wiedzieli" bowiem o wpisie w ewidencji jako o czynności, dokonanej bezpodstawnie. Nie mieli oni potwierdzenia słuszności swojego stanowiska. Wskazywali, że procedura postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewiduje roszczenia o ustalenie na kształt art. 189 k.p.c. Strona postępowania przed sądem administracyjnym nie może żądać ustalenia istnienia, lub nieistnienia stosunku prawnego, lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. W sytuacji, gdy dana decyzja została przez organ źle zinterpretowana nie było bezpośredniej możliwości ustalenia rzeczywistych skutków jakie powinny wiązać się z danym aktem administracyjnym. Autorzy skargi kasacyjnej podkreślili, że do momentu wydania wyroku z dnia 28 października 2011r. kwestionowali ważność samej decyzji z [...] listopada 1990r. która miała być podstawą wpisu w ewidencji. Ich zdaniem był to akt rozstrzygający w sposób ostateczny kwestię wpisu do ewidencji gruntów i budynków i dopóki funkcjonował w obrocie prawnym dopóty występowała oczywista sprzeczność pomiędzy jego treścią a przepisami na podstawie, których został wydany. Dopiero jednak uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśniło im ich szczegółowo sytuację prawną i same okoliczności dokonania wpisu. Wtedy też pojawiła się informacja o której mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie stwierdzili również, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia kwestionowanych przez nich przepisów ogranicza im prawo do sądu. Przyjmując bowiem, że sama świadomość dokonania wpisu powinna decydować o zachowaniu terminu z art. 52 § 3 P.p.s.a, należałoby uznać, że mogli dowiedzieć się o dokonanym wpisie – z uwagi na jawność takiego rejestru - jeszcze na przełomie roku 1999 i 2000r., chociaż nie wiadomo dokładnie kiedy ww. wpisy zostały dokonane. Podnieśli również, że już w dniu [...] sierpnia 2003r. zwrócili się do organu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, a zatem jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. W takiej zaś sytuacji, nie można zarzucać im, że nie dotrzymali czternastodniowego terminu, skoro - zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd - powinien on upłynąć jeszcze zanim zaczął obowiązywać ww. przepis. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wywodził, że podniesione w niej zarzuty stanowią powielenie zarzutów zawartych w skardze [...] lutego 2012 r. Skarżący kasacyjnie mogli i dowiedzieli się o ww. okolicznościach sprawy z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. i ostatecznej decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany przepis uzależnia skuteczność wniesienia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., od uprzedniego skierowania przez skarżącego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił termin do dokonania tej czynności oraz określił sposób ustalenia momentu od którego należy go liczyć. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności" nie może być jednak interpretowane w sposób wskazany przez autorów skargi kasacyjnej. Ustawodawca w przepisie tym wskazał bowiem, iż rozpoczęcie biegu ww. terminu uzależnione jest jedynie od powzięcia lub stwierdzenia możliwości powzięcia informacji o akcie lub czynności. Nie doprecyzowano w nim natomiast jakiego charakteru ma to być informacja oraz z jakiego źródła ma ona pochodzić. Istotnym zaś pozostaje, że dotarła do osoby wnoszącej skargę, lub obiektywnie rzecz biorąc, mogła do niej dotrzeć. Ustawodawca nie doprecyzował również, że potencjalny skarżący podjął lub mógł podjąć informację o wadliwym akcie lub dokonanej czynności z konkretnego katalogu źródeł (np. inny wyrok, orzeczenie administracyjne lub pismo urzędowe), jak również, że informacja ta powinna obejmować dane o wadliwości takiego aktu lub czynności oraz okoliczności związane ze skutkami ich wydania lub podjęcia. Powyższe oznacza, że taka informacja musi obejmować wyłącznie kwestię wydania aktu lub podjęcia czynności i od momentu jej uzyskania lub stwierdzenia takiej możliwości należy liczyć termin, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ewentualna zaś ocena wadliwości takiego aktu lub czynności jest związana subiektywnym odczuciem strony, która przekonana o ich niezgodność z prawem, inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie. Nie ma więc podstaw aby uznać, że musi łączyć się z informacją o ich wydaniu lub podjęciu. W niniejszej sprawie wiadomość o dokonanej przez Prezydenta Miasta M. czynności związanej ze zmianą w ewidencji gruntów i budynków dla użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], została przez skarżących powzięta przynajmniej w kwietniu 2005 r., o czym świadczy podpisana przez nich notatka służbowa z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2005 r. w obecności pracowników Urzędu Miasta M. Ponadto skarżący kasacyjnie w dniu [...] sierpnia 2005 r. zwrócili się do organu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, podnosząc m.in., że przedmiotowe grunty zostały przekwalifikowane bez podstawy prawnej z gruntów rolnych na tereny zabudowy przemysłowej. Powyższe świadczy, że już wówczas kwestionowali niezgodność ww. czynności Prezydenta Miasta M. z prawem. Sami zaś w skardze kasacyjnej wskazywali, że wcześniej, bo dnia [...] sierpnia 2003 r., zwrócili się do ww. organu o dokonanie zmiany ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie. Powzięcie zatem przez nich wskazanych informacji mogło nastąpiło dużo wcześniej niż ustalił to Sąd I instancji, co nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., dokonali tej czynności z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., czego skutkiem musiało być odrzucenie wniesionej przez nich skargi. Nie sposób przy tym uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia ww. przepisu narusza przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo do sądu. Brak skorzystania z możliwości zaskarżenia opisanej na wstępie czynności Prezydenta Miasta M. wynikał wyłącznie z ich zachowania. Ocena zaś możliwości uzyskania przez nich informacji o podjętej przez organ czynności miała charakter realny i wynikała z obiektywnego zbadania wszystkich okoliczności umożliwiających stwierdzenie, kiedy skarżący kasacyjnie najwcześniej powzięli informację o jej dokonaniu. Bez znaczenia przy tym pozostaje brak możliwości ustalenia konkretnej daty jej dokonania, skoro istotne dla dochowania terminu było ustalenia daty powzięcia lub możliwości powzięcia o niej informacji oraz ustalenia, że wskazana czynność została podjęta przed tą datą. Na powyższą sprawę nie wpływają podnoszone przez skarżących kasacyjnie zarzuty odnoszące się do upływu czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. w sytuacji, nieobowiązywania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak bowiem przepisów przejściowy w tym zakresie znajdujących się w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), skutkował koniecznością oceny, dokonywanych przez skarżących kasacyjnie czynności, w świetle przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ww. ustawy) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie odrzucenia skargi (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).