IV SA/Wa 2744/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP" lub "organ II instancji") z [...] października 2020 r. nr [...], znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r., [...], którą ww. organ umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Miasta P. z 30 stycznia 2012 r., w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. km 0+815 jej biegu – jako bezprzedmiotowe. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Prezydent Miasta P. pismem z 30 stycznia 2012 r. wystąpił do Starosty Powiatu P. z wnioskiem o udzielenie Miastu P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb zbiornika wodnego "[...]". Następnie, pismem z 11 stycznia 2018 r. Starosta Powiatu P. przekazał wniosek wraz z aktami sprawy Dyrektorowi Zarządu celem jego rozpatrzenia. W toku postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta P. pismem z 17 maja 2018 r. wniósł do Dyrektora Zarządu o zawieszenie postępowania do czasu opracowania nowego operatu wodnoprawnego, spełniającego wymogi ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 264; dalej również jako: "p.w. z 2017 r."). W odpowiedzi na ten wniosek, na podstawie art. 123 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") Dyrektor Zarządu postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., [...] zawiesił postępowanie w związku z koniecznością dostarczenia wymaganych dokumentów. W trakcie prowadzonego postępowania, Miasto P. pismem z 5 marca 2019 r. złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i retencjonowanie wód w zbiorniku głównym "[...]" i na pobór wód dla napełniania oraz wymiany wody zbiornika - kąpieliska "[...]" w okresie od kwietnia do września każdego roku, jednocześnie wycofując wniosek z 30 stycznia 2012 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W.. Mając na uwadze niezakończone postępowanie przed Prezesem PGWWP z zażalenia skarżących na postanowienie z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu postanowieniem z [...] maja 2019 r. , znak: [...] odmówił Miastu P. wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego z wniosku z 5 marca 2019 r. argumentując to tym, że wobec braku tego rozstrzygnięcia, aktualnym pozostaje wniosek Miasta P. z 30 stycznia 2012 r. Postępowanie zażaleniowe na postanowienie Dyrektora Zarządu z [...] czerwca 2018 r. zostało zakończone wydaniem przez Prezesa PGWWP postanowienia z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...], którym organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec powyższego rozstrzygnięcia, Miasto P., pismem z 19 czerwca 2019 r. po raz kolejny złożyło wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie przedstawionym we wcześniejszym swoim wniosku z dnia 5 marca 2019 r. Wobec powyższego Dyrektor Zarządu skierował zapytanie do Prezydenta Miasta P., czy nadal pozostaje on przy wycofaniu swojego wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r. dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 2 grudnia 2019 r. ww. organ podtrzymał swoje stanowisko o wycofaniu tego wniosku. W świetle powyższych rozważań, Dyrektor Zarządu decyzją z [...] stycznia 2020 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Miasta P. z 30 stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. w km 0+815 w jej biegu, jako bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego odwołania, Prezes PGWWP zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r.– wskazaną na wstępie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu z [...] stycznia 2020 r. Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że oświadczenie Miasta P. o cofnięciu wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest równoznaczne z rezygnacją z rozpoznania sprawy, a co za tym idzie uzyskania określonego jej rozstrzygnięcia co powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Ponadto, na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie nie może kontynuować postępowania i orzec merytorycznie o żądaniu, którym wnioskodawca nie był już zainteresowany. Pismem z 25 listopada 2020 r. J. i M. P. wywiedli skargę na decyzję Prezesa PGWWP z [...] października 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zarządu z [...] stycznia 2020 r. Skarżący podnieśli, iż "[...]" powstał w 1986 r., a właścicielem jego był Skarb Państwa. Natomiast piętrzenie wód rzeki W. tworzy 3 odrębne zbiorniki wodne. Zbiorniki te były objęte komunalizacją i przejęte przez Miasto P., które przed cofnięciem decyzji komunalizacyjnej zbyło północny zbiornik osobie prywatnej, zaś pozostały główny zbiornik "[...]" jak i zbiornik "[...]" są obecnie własnością Skarbu Państwa i w całości te zbiorniki zlokalizowane są na terenie Miasta P.. W toku dalszych rozważań, skarżący podnieśli, iż piętrzenie wód rzeki W. od 23 lat odbywa się z obrazą przepisów prawa zawartych w ustawie prawo wodne i zdaniem skarżących wypełniają przepisy karne zawarte w tej ustawie dla organu, który piętrzy te wody rzeki W. bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżących, problem prowadzonego od 15 lat postępowania wynika z art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "u.p.z.p.") Ten przepis prawa uchylił wszystkie wcześniejsze plany na podstawie których odbywało się piętrzenie tych wód rzeki W. i do dnia dzisiejszego organ administracji samorządowej jak i organy rządowe dla wschodniej części tego zbiornika (w wielkości około 70% powierzchni) nie sporządziły żadnego planu zagospodarowania do czego obliguje art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Bez tych dokumentów planistycznych prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest skazane na niepowodzenie i uchylenie takich pozwoleń, co zostało dowiedzione w poprzednich postępowaniach. Skarżący podnieśli również, że Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta Miasta P. składa ponownie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2012 r. i postępowanie trwa mimo, że Prezydent Miasta P. sprawujący funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej dla terenów miasta P. nie wydaje decyzji określonej prawem zawartym w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. W opinii skarżących, wskazany organ mając wiedzę i świadomość, że miasto bez tego aktu planistycznego nie uzyska pozwolenia wodnoprawnego wycofuje wniosek Gminy z 2012 r. pismem z 5 marca 2019 r., a jednocześnie ponownie składa wniosek o ponowne wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla piętrzenia wód rzeki W. nie przedkładając jednak jakiegokolwiek aktu planistycznego dla tego obszaru czy w formie planu zagospodarowania czy decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego, który powinien wydać Prezydent Miasta P. sprawujący funkcje starosty. Skarżący uważają, że takie działanie organów uniemożliwia im uzyskanie odszkodowanie za poniesioną szkodę za oddziaływanie zbiornika na teren przyległy, który był terenami budowlanymi w dacie wydania pierwszego pozwolenia wodnoprawnego w 1986 r. lub wydać decyzję o likwidacji tego zbiornika. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa PGWWP oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu o umorzeniu postępowania z wniosku Miasta P. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. w km 0+815 jej biegu, wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy p.w. z 2017 r., zgodnie z którą starostowie utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, natomiast zgodnie z art. 525 ust. 1 tej ustawy zniesiono dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, będących organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez starostów. W myśl art. 14 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w tym zakresie przejął właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Stosownie natomiast do przepisów art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121; dalej również jako: "p.w. z 2001 r."), z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2012 r., a więc przepisami właściwymi w ramach których winien być rozpoznawany wniosek były przepisy ustawy p.w. z 2001 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi o tym expressis verbis art. 131 ust. 1 p.w. z 2001 r, w świetle którego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. W rozpoznawanej sprawie inwestor wnioskiem z 30 stycznia 2012 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. w km 0+815 jej biegu. Po wszczęciu postępowania w sprawie wydania rzeczonego pozwolenia sprawa pismem z 11 stycznia 108 r. została przekazana przez Starostę Powiatu P. w świetle art. 545 ust. 5 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 p.w. z 2017 r. Dyrektorowi Zarządu celem jej rozparzenia. W toku postępowania administracyjnego, Miasto P. pismem z 5 marca 2019 r. złożyło nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w analogicznym przedmiocie, a przy tym złożyło oświadczenie, iż cofa swój wniosek z 30 stycznia 2012 r. Powyższe stanowisko zostało przez stronę podtrzymane w piśmie z 2 grudnia 2019 r. W związku z powyższym organy obu instancji doszły do słusznego przekonania o braku woli strony postępowania co do dalszego jego prowadzenia. W ocenie Sądu, zauważyć należy, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez inicjującą stronę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową. Oznacza to, że czynność taka może także zostać odwołana, jednakże powinno to nastąpić do czasu ostatecznego rozpatrzenia żądania. Wyrażając powyższe stanowisko, Sąd podzielił przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, a przytoczony także przez organy obu instancji, że cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należy umorzyć je na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji zachodzi bowiem, tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, LEX nr 1264790; wyrok NSA z 14 września 2011 r., II OSK 1339/10, LEX nr 1132074). Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., II OSK 551/2011, CBOSA; por. także wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2007 r., IV SA/Wa 49/2007, CBOSA). Odstąpienie zatem wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że Miasto P. było uprawnione do cofnięcia swojego wniosku z 30 stycznia 2012 r. Skoro zaś z uprawnienia tego skorzystało, to niezależnie od przyczyn tego cofnięcia, organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie. Tym samym zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, należało uznać za prawidłową. Jedynie uzupełniająco należy wskazać, że zarzuty skargi odnoszące się co do meritum wniosku oraz jego zasadności nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Taka konstatacja wynika przede wszystkim z faktu, że decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania, co do istoty sprawy. Co za tym idzie, zajmowanie przez Sąd merytorycznego stanowiska w sprawie dalece wykraczałoby poza ramy prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 p.p.s.a.