IV SA/Wa 2746/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi U.M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz U. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U. M. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. wydaną na skutek wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] października 2016 r. Starosta [...] udzielił B. i S. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Skarżąca pismem z [...] marca 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując, że jako strona postępowania nie brała w nim udziału. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] wznowił przedmiotowe postępowanie. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] października 2016 r. wskazując, że wnioskodawczyni nie była i nadal nie jest stroną postępowania zakończonego ww. decyzją. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Podniosła, że stanowiąca jej własność działka nr ew. [...] w miejscowości [...] jest zlokalizowana w obszarze wpływu urządzenia melioracyjnego przed przebudową, a zatem znajduje się również w obrębie tego wpływu po przebudowie. Ponadto organ pierwszej instancji uznał ją za stronę wznawiając postępowanie zakończone decyzją z [...] października 2016 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podał, że z dniem 1 stycznia weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a także zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział wszystkie osoby i podmioty, będące stronami postępowania zwykłego, zakończonego budzącą wątpliwości decyzją ostateczną. Wniesienie przez stronę podania o wznowienie, także na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie art. 149 ww. ustawy, tzn. wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Przy czym odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, co oznacza, że powodem odmowy wznowienia nie może być niewystąpienie przesłanki wznowieniowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., VI SA/Wa 2938/15). Jeśli zatem określony podmiot nie był traktowany jako strona w postępowaniu, a w jego ocenie ma interes prawny i ten argument jest podnoszony we wniosku o wznowienie, to organ powinien po spełnieniu pozostałych formalnych wymogów przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i w nim dopiero dokonać oceny interesu prawnego, kwestii zapewnienia czynnego udziału oraz konsekwencji związanych z brakiem udziału strony w postępowaniu. Zatem konsekwencją złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w przypadku spełnienia terminu określonego w tej ustawie, jest wznowienie postępowania, zaś badanie interesu prawnego wnioskodawcy, czyli de facto dokonanie oceny, czy faktycznie jest on stroną tego postępowania, następuje już w toku postępowania wznowieniowego. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania miał bowiem obowiązek dokonać oceny interesu prawnego skarżącej i jednoznacznego określenia, czy jest ona stroną postępowania. W związku ze złożonym odwołaniem obowiązek ten ciąży na tut. organie. Organ odwoławczy podkreślił, że w pierwszej kolejności konieczne było przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy na okoliczność dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny w zakresie zasięgu oddziaływania planowanych do przebudowy urządzeń melioracyjnych. Działanie będące przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zostało w operacie opisane jako obejście trzech sączków drenarskich o średnicy 50 mm przez wykonanie zbieracza bocznego o średnicy 100 mm. Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego byli: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ustalenie kręgu stron w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego winno nastąpić na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, jednak organ administracji nie może przyjmować wszystkich treści dokumentacji bezkrytycznie, bez ich gruntownego zbadania. W myśl art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w operacie wodnoprawnym powinny zostać przedstawione m. in. dane dotyczące stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Analiza treści operatu, a zwłaszcza załączników graficznych, tj. map prezentujących planowaną przebudowę sieci drenarskiej, doprowadziła organ do wniosku, że planowana przebudowa może mieć wpływ na funkcjonowanie sączków zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...], uchodzących przed wykonaniem obejścia do zbieracza, zaś po jego wykonaniu do przedmiotowego obejścia (zbieracza bocznego). Działka nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącej jest natomiast faktycznie zlokalizowana poza obszarem oddziaływania planowanej przebudowy urządzeń melioracyjnych, graniczy ona bowiem z działką nr [...] od strony południowej (przy spadku terenu na wschód), natomiast obejście i odcięcie sączków planowane jest po stronie północnej zbieracza głównego biegnącego przez tereny działek nr ew. [...] i [...], w związku z czym planowane prace nie spowodują zwiększenia ilości wprowadzanej do tego urządzenia wody. Jednocześnie, odnosząc się do treści odwołania organ zauważył, że sam fakt, że nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu wpływu urządzenia melioracyjnego, a zatem powinna być ona stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tego urządzenia - nie oznacza, że automatycznie staje się ona stroną w sprawie pozwolenia na przebudowę tego urządzenia. Warunkiem zaistnienia zasięgu oddziaływania tej przebudowy na danej nieruchomości jest bowiem wystąpienie zmiany stanu istniejącego w wyniku tej przebudowy. Kwestia ta została przeanalizowana powyżej. Skarżąca nie posiada zatem przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. U. M. w skardze na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Według skarżącej skoro postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] wznowił postępowanie na jej wniosek, to tym samym uznał ją za stronę w postępowaniu. Zatem teraz nie można już rozpatrywać jej udziału w sprawie. Wznowieniu postępowania zgodnie z art. 151 K.p.a. daje organowi możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracyjnych. Organ wydając decyzję nie przeprowadził wizji terenowej. Działka skarżącej sąsiaduje z działką [...]. Uszkodzenie zbieracza będzie powodowało zalewanie działki skarżącej w związku z tym ma faktyczny i prawny interes i zgodnie z art. 28 K.p.a. jest stroną. Działka skarżącej znajduje się w obrębie oddziaływania "drenarki". Po wznowieniu postępowania organ ponownie rozpatruje sprawę wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń i wtedy już się nie ustala stron postępowania, ale bada się czy przedstawiony operat wodnoprawny odpowiada przepisom i wydaje się decyzję utrzymującą poprzednią decyzję - pozwolenie wodnoprawne lub uchyla się tę decyzję. Wydając decyzję organy nie ustosunkowali się do zgodności opracowanego operatu wodnoprawnego z przepisami określonymi w art. 132 ustawy Prawo wodne wówczas obowiązującego. Według skarżącej nie można się zgodzić z twierdzeniem w uzasadnieniu decyzji, że wpływ przebudowy nie oddziałuje na jej działkę. Jednocześnie skarżąca podniosła zarzut dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy w sprawie. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Skoro skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania podniosła, że jako strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, pomimo posiadania interesu prawnego, organ pierwszej instancji był zobligowany wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i w nim dopiero dokonać oceny interesu prawnego. W przypadku stwierdzenia, że wnioskodawca nie ma przymiotu stronu, organ nie ma podstaw do dalszego merytorycznego badania sprawy. Wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie może służyć kontroli sposobu realizacji tego pozwolenia, w tym np. ocenie - czy urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Prezes podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oceniając, że skarżąca nie była i nadal nie jest stroną postępowania w sprawie przebudowy zbieracza. Jakkolwiek nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu wpływu urządzenia melioracyjnego, to jednak wpływ ów nie ulegnie zmianie w wyniku przebudowy tego urządzenia, co wynika z lokalizacji działki. Zostało to wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2017r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została - wydana w postępowaniu wznowieniowym - decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., w której udzielono uczestnikom postępowania – B. W. i S. W. - pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej melioracji szczegółowej w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...]. W postępowaniu tym organy po wszczęciu postępowania wznowieniowego i przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej – pozwolenia wodnoprawnego, gdyż stwierdziły brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Innymi słowy doszły do przekonania, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2018 r. nie zaistniała podnoszona przez skarżąca przyczyna wznowieniowa, tj. dająca podstawę do stwierdzenia, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w ww. postępowaniu wodnoprawnym. Przedmiotowego rozstrzygnięcia nie akceptuje skarżąca uważając, że jako właścicielka działki ewidencyjnej nr [...] położonej poniżej działki ewidencyjnej nr [...] (objętej zakresem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego) i w zasięgu wpływu urządzenia melioracyjnego, powinna być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tego urządzenia. Skarżąca nie godzi się z twierdzeniem, że "wpływ przebudowy nie oddziałuje na jej działkę, bo jest za daleko". Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym co do zasady ocenia się w oparciu o treść art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże wolą prawodawcy w postępowaniach dotyczących poszczególnych, konkretnych spraw, przymiot strony może być ukształtowany odmiennie niż to wynika z treści art. 28 K.p.a., a to w oparciu o przepisy stanowiące normy lex specialis do wskazanej normy prawnej. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wówczas jeszcze regulowanego ustawą z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na użytek tego rodzaju spraw definicja strony postępowania zawarta była w art. 127 ust. 7 tego aktu prawnego. W odniesieniu do stanu mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna jest treść pkt 5 tej normy, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". W konsekwencji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia skargi przesądzające znaczenie miała odpowiedź na pytanie - czy nieruchomość skarżącej, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], położona jest w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania i objętych wydanym przez Starostę [...] pozwoleniem wodnoprawnym urządzenia wodnego w postaci przebudowy sieci drenarskiej. Jak wynika bowiem z ww. przepisu, dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne konieczne jest ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przy tym wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m. in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. W sprawie zostało stwierdzone, że działka nr [...] jest faktycznie zlokalizowana poza obszarem oddziaływania planowanej przebudowy urządzeń melioracyjnych, graniczy ona bowiem z działką nr [...] od strony południowej (przy spadku terenu na wschód), natomiast obejście i odcięcie sączków planowane jest po stronie północnej zbieracza głównego biegnącego przez tereny działek nr [...] i [...], w związku z czym planowane prace nie spowodują zwiększenia ilości wprowadzanej do tego urządzenia wody. Sąd z kolei zauważa, że żadnych wątpliwości w spornej kwestii nie pozostawia operat wodnoprawny sporządzony na potrzeby postępowania wodnoprawnego zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. Dokument ten wprost wskazuje bowiem działkę nr [...] jako znajdującą się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej (mapy projektowanej inwestycji) stanowiącej część składową części graficznej operatu wodnoprawnego wynika, że działka skarżącej (nr [...]) bezpośrednio graniczy z działką objętą pozwoleniem (nr [...]) od strony południowej, przy spadku terenu na wschód. Po działce skarżącej i działce inwestycyjnej przebiega zbieracz drenarski i sączki drenarskie. Projektowana przebudowa melioracji – pomocniczy zbieracz i punkty zaślepienia sączków drenarskich zostanie dokonana w granicach działki nr [...] i dochodzi do wyżej opisanej granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Zatem lokalizacja przebudowy, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie ogranicza się wyłącznie do północnej części działki nr [...]. Do tego na przedmiotowej mapie kolorem żółtym zakreślono zasięg oddziaływania projektowanej przebudowy w istocie zamykający się w granicach działki nr [...], ale i w południowej części przebiegający bezpośrednio po granicy działek nr [...] i [...]. Oznacza to, że wyżej wskazana granica działki [...] praktycznie styka się z żółtą linią zasięgu oddziaływania inwestycji. I chociaż bezpośrednio nie wchodzi na teren znajdujący się w zasięgu oddziaływania, to bliskość tych dwóch granic, a także fakt, że praktycznie roboty mają dochodzić do granicy z działką nr [...], ściślej do istniejącego zbieracza drenarskiego przebiegającego przez działkę skarżącej i działkę objętą pozwoleniem wodnoprawnym oznacza, że działka skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżąca wskutek objętej przebudową sieci drenarskiej winna mieć prawo udziału w postępowaniu wodnoprawnym w charakterze strony, dającym jej możliwość weryfikacji przebudowy drenażu pod kątem niepogorszenia dotychczasowego stanu rzeczy i układu stosunków wodnych. Skarżąca winna mieć prawo zabezpieczenia swoich interesów przez udział w przedmiotowym postępowaniu wodnoprawnym. W świetle powyższego organy rozpoznające i rozstrzygające sprawę w postępowaniu wznowieniowym winny uznać, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] października 2016 r. i rozstrzygnąć sprawę w sposób odpowiadający treści art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, że działanie organu w sprawie w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego było prawidłowe. Postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. dało bowiem organowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia, czyli w przypadku sprawy wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kolei po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia da również podstawę do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wobec wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw skarżącej nastąpił w punkcie II wyroku i na koszty te złożyła się opłata sądowa - wpis od skargi w wysokości 200 zł.