VI SA/Wa 2938/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią, amunicją i wyrobami o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2015 r., [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. K. kwotę 457 (czterystu pięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w sprawie cofnięcia koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. udzielonej M.K. (dalej także "skarżący" lub "strona") na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: M., w zakresie: • obrotu rodzajami broni określonymi w ust. 2-9 Załącznika Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA - do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. Nr 145, poz. 1625, ze zm.); • obrotu rodzajami amunicji określonymi w ust. 10, 11 i 14 pkt 1 Załącznika Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA - do ww. rozporządzenia Rady Ministrów; • obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach WT XII ust. 3 i 4 oraz WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT - do ww. rozporządzenia Rady Ministrów. W dniu 9 lipca 2015 r. do organu koncesyjnego wpłynął wniosek strony dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane w tym dniu organowi. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania, uznając, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, z uwagi na fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. Skarżący zarzucił, że organ wydając postanowienie oddalił wniosek strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, pomimo wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych oraz dowodów istniejących w dacie wydania decyzji. Za nowe okoliczności oraz dowód istniejący w dacie wydania decyzji należy uznać pismo C. z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto, w ocenie strony organ występując do C. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, ponieważ przeprowadził postępowanie dowodowe. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...]. Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie została więc spełniona formalna przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych zauważył, że pismo C. z dnia [...] czerwca 2015 r. nie dotyczyło bezpośrednio pistoletów [...] i [...], w związku z tym oraz mając na uwadze, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, organ koncesyjny uznał, że wniosek strony o wznowienie postępowania nie spełnia przesłanki formalnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Ponadto przedstawiona w piśmie C. z dnia [...] czerwca 2015 r. informacja nie była nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, gdyż stanowiła jedynie powielenie wcześniejszych stanowisk C., a ponadto miała charakter abstrakcyjny, nie dotyczący wprost rodzajów broni, której sprzedaż osobom nieuprawnionym m.in. była podstawą cofnięcia stronie koncesji. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje. Tym samym wniosek strony nie spełnił przesłanki formalnej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś postanowienie o odmowie wznowienia postępowania było w pełni uzasadnione. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 września 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie art. 149 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją II w następstwie przeprowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania, co do przyczyn wznowienia, podczas gdy w wyniku złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji II jednak nieznanych, Minister zobowiązany był do wydania najpierw postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją II, a dopiero następnie przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia z zapewnieniem skarżącemu prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. W związku z zarzutem przedstawionym powyżej, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia I instancji w całości, 2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do wydania w terminie 30 dni postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego Decyzją II, w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2015 roku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją II; albo, alternatywnie, w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w punktach 1 i 2, 3) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia I w całości; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, nie wszystkie jednak zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w sprawie cofnięcia koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. udzielonej skarżącemu na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego w zakresie: • obrotu rodzajami broni określonymi w ust. 2-9 Załącznika Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA - do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. Nr 145, poz. 1625, ze zm.); • obrotu rodzajami amunicji określonymi w ust. 10, 11 i 14 pkt 1 Załącznika Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA - do ww. rozporządzenia Rady Ministrów; • obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach WT XII ust. 3 i 4 oraz WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT - do ww. rozporządzenia Rady Ministrów. W dniu 9 lipca 2015 r. do organu wpłynął wniosek strony dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane w tym dniu organowi. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania, uznając, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle. W myśl art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) bądź też jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Przede wszystkim należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak wynika przy tym z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (1) co do przyczyny wznowienia oraz (2) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wreszcie, art. 149 § 3 k.p.a. wskazuje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika zarazem z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest co do zasady organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje co do zasady decyzję, w której (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zestawienie art. 149 i art. 151 k.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że możliwe jest wyróżnienie dwóch etapów w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Sąd pragnie podkreślić, że w pierwszym etapie organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ administracji publicznej przechodzi już do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania w postaci decyzji administracyjnej. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania bynajmniej nie przesądza jeszcze wyniku merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania; w szczególności wydanie takiego orzeczenia nie prowadzi automatycznie do załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (zob. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Bk 84/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, tamże - przy czym uwzględnić należy dokonaną w międzyczasie nowelizację art. 149 § 3 k.p.a. w zakresie formy procesowej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania, jaka została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8 z późn. zm.); w nowszym orzecznictwie: zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13, tamże; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13, tamże; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12, tamże). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych nie dostrzegł rozróżnienia obu tych faz kontrolowanego postępowania wydają na etapie wstępnym orzeczenie merytoryczne, co należy uznać za działanie wadliwe. Organ administracji publicznej nie wypowiedział się przy tym w zasadzie w ogóle o spełnieniu albo niespełnieniu wymogów formalnych przez wniosek o wznowienie postępowania. Oznacza to, że Minister Spraw Wewnętrznych nie dokonał w ogóle formalnej oceny wniosku o wznowienie postępowania, orzekając od razu o odmowie wznowienia postępowania na wstępnym etapie omawianego postępowania nadzwyczajnego. Wady te miały istotny charakter i przemawiały za usunięciem kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 149 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd jednocześnie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę, właściwy organ administracji publicznej powinien najpierw zbadać pod względem formalnym wniosek strony o wznowienie postępowania i na tej podstawie ocenić, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, organ administracji publicznej powinien rozważać, czy zasadne jest uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], czy też należy odmówić uchylenia tego aktu. Na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.