IV SA/Wa 276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Wójta Gminy L., którą ustalono warunki zabudowy dla A. B. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb S., gmina L., utrzymało ww. decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. A. B. zamieszkały w miejscowości M. wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. wystąpił do Wójta Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej w ww. miejscowości na działce nr [...]. W treści wniosku wskazał, iż obecnie działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi. Wójt Gminy L., pismami z dnia 24 kwietnia 2015 r. wystąpił do Starosty G., do Powiatowego Zarządu Dróg w G. oraz do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w celu uzgodnienia projektu decyzji. Decyzja ww. niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] maja 2015 r. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania SKO w S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku [...] Starosta Powiatu G. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, zaś postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak [...] powyższy projekt uzgodnił Powiatowy Zarząd Dróg w G. w zakresie możliwości włączenia do drogi powiatowej nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla A. B., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb S., gmina L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające jej wydanie określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że decyzja dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie L. nie było konieczne spełnienie warunku art. 4 ust. 1 pkt 1 i nie podlegało ono analizie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł ponownie J. W., podnosząc, iż na przedmiotowej działce nr [...] wnioskodawca ma już postawione trzy budynki gospodarcze usytuowane w granicy z jego działką. Działka odwołującego się nie ma takich budynków, stąd też w jego ocenie projektowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa. W sytuacji, gdy na działce wnioskodawcy powstaną dodatkowe dwa budynki, wówczas działka odwołującego się będzie całkowicie zacieniona i straci na wartości. Skarżący ponadto wskazał, iż w związku z planowaną inwestycją były już wydane decyzje, które zostały uchylone przez SKO w S., jednakże odwołujący się nie ma wiedzy co do dalszego postępowania. Podniósł również, iż nigdy nie zgodzi się na wybudowanie budynków w granicy lub przy granicy z jego działką, z decyzji nie wynika gdzie mają być posadowione budynki a granica między działkami [...] i [...] jest sporna. Ponadto wskazał na fakt, iż grunty dzierżawione przez wnioskodawcę oddalone są od jego domu o ok. 10 km. Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego z nią związanego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, iż w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki. Z treści wniosku inwestora wynika, iż domaga się on wydania decyzji dla inwestycji w takiej zabudowie. Organ I instancji, przeprowadził w tym zakresie prawidłowo postępowanie dowodowe, dołączył do akt sprawy dokumenty potwierdzające fakt posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego - wypisy z rejestru gruntów, kopię umowy dzierżawy gruntów rolnych, z treści których wynika, iż posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy L., a która wynosi 3,26 ha (zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2014 r.). Nadto organ wskazał, że dzierżawione grunty położne są na terenie tej samej gminy co gospodarstwo, którego właścicielem jest wnioskodawca oraz na terenie której chce zrealizować inwestycję objętą wnioskiem. Stąd też Wójt zasadnie uznał, iż dzierżawione grunty stanowią integralną część jego gospodarstwa. Niezależnie, nawet bez uwzględnienia dzierżawionych gruntów, gospodarstwo rolne wnioskodawcy ma większą powierzchnię niżeli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie L. Nieruchomość ta jest już zabudowana szeregiem budynków użytkowanych w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Planowana rozbudowa będzie zatem uzupełnieniem zabudowy już istniejącej, koniecznej do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stąd należy wziąć pod uwagę powiązanie organizacyjno-gospodarcze pomiędzy planowaną inwestycją, a prowadzonym i posiadanym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także na okoliczność, iż dwoma wcześniejszymi wnioskami złożonymi do organu I instancji w marcu i w grudniu 2014 roku A. B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla obydwu budynków objętych przedmiotowym postępowaniem, w dwóch osobnych postępowaniach administracyjnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy, na wniosek A. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², na części działki o nr ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestora dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - wiaty, na części ww. nieruchomości. Ta decyzja również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia [...] września 2014 roku w całości i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało również, iż inwestor A. B. pismami z dnia 14 stycznia 2014 r. cofnął wnioski w powyższych postępowaniach administracyjnych, w treści których wskazał numery oraz daty decyzji organu I instancji i przywołał okoliczność ich uchylenia przez organ odwoławczy. Na skutek powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wójt Gminy L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - wiaty na działce nr [...] położonej we wsi M. gmina L. Natomiast Wójt Gminy L. nie rozpoznał drugiego wniosku A. B. z dnia 14 stycznia 2014 r. dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie budynku gospodarczego o pow. 35 m² i nie wydał w tym zakresie postanowienia o umorzeniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. W. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organów obu instancji, podnosząc tożsame zarzuty ze wskazanymi w odwołaniu od decyzji Wójta. Samorządowe kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził zarzucanego jej naruszenia prawa, uznając tym samym, że rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przy tym uznał, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji a przyznany przez organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i te ustalenia przyjął za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę materialno-prawną tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił w szczególności przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednakże ww. zasady i warunki inwestowania na gruntach rolnych nieobjętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone szczegółowo i jednoznacznie w ww. art. 61 dla lokalizacji zabudowy zagrodowej wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie stosuje się w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że w przypadku braku planu miejscowego, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, lokalizacja zabudowy związanej z tym gospodarstwem nie podlega przestrzennym ograniczeniom (z wyjątkiem określonych w przepisach odrębnych). Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie ogłaszana jest w uchwale Rady Gminy wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego też w przedmiotowej sprawie szczególnym przepisem, który powinien znaleźć zastosowanie, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z którego treści bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ I instancji, że - po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które, ze względu na charakter działalności rolniczej, jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Wójt ustalił, iż dzierżawione przez wnioskodawcę grunty położne są na terenie tej samej gminy co gospodarstwo, którego jest właścicielem oraz na terenie, na którym chce zrealizować inwestycję objętą wnioskiem. Grunty te, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowią integralną część gospodarstwa. Ponadto wójt wskazał, że nawet bez uwzględnienia dzierżawionych gruntów gospodarstwo rolne wnioskodawcy ma większą powierzchnię aniżeli ww. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie L., a zatem w przypadku zabudowy zagrodowej odpowiadającej powyższym przesłankom nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak, że warunki zabudowy mogą być określane całkowicie swobodnie. Trzeba bowiem pamiętać o zasadach ogólnych, jakimi należy się kierować w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które określa art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jeśli z punktu widzenia tych zasad, jak również z punktu widzenia przepisów szczególnych, nie ma przeszkód, by teren był zabudowany np. w 80%, to należy uznać, że będzie to dozwolone. A zatem odnosząc się do problematyki związanej z parametrami i wskaźnikami przyjętymi dla planowanej inwestycji, badaniu przez organ decyzyjny podlegają pozostałe uwarunkowania, przewidziane przez ustawodawcę, to jest czy teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 87 cyt. ustawy oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie, ustalił bowiem, iż teren faktycznie posiada dostęp do drogi publicznej, z której do tej pory odbywał się dostęp do nieruchomości objętej wnioskiem, teren inwestycji jest uzbrojony w wystarczający sposób. Ponadto teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne z uwagi na rolniczy charakter zabudowy. Organ I instancji sporządził w sprawie analizę, z treści której wynika, iż w analizowanym terenie istnieją budynki mieszkalne oraz gospodarcze w zabudowie zagrodowej. Organ I instancji, ustalając parametry dla planowanej inwestycji, ustalił je w tzw. "widełkach", linię zabudowy ustalił zgodnie z załącznikiem graficznym. Z akt sprawy - z części graficznej analizy wynika, iż funkcja zabudowy została określona jako zagrodowa, zgodnie z funkcją dominującą na tym terenie oraz zgodnie z dotychczasowym zagospodarowaniem działki inwestora (budynki mieszkalne i gospodarcze). Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo odstąpił od ustalania parametrów dla planowanej inwestycji dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa. Realizacja inwestycji w ramach art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia bowiem organ administracji publicznej od dokonywania analizy w powyższym zakresie. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu ewentualnego posadowienia planowanych budynków w granicy bądź też przy granicy z nieruchomością skarżącego należy podnieść, iż powyższe ustalenia będą podejmowane dopiero na etapie postępowania o uzyskanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie wnioskodawca będzie musiał sprecyzować dokładne położenie budynków. Co prawda z dostępnego w tym zakresie orzecznictwa wynika, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji publicznej może zająć się tego rodzaju zagadnieniem i poczynić wiążące ustalenia w tymże zakresie, jednakże w przedmiotowym postępowaniu wnioskodawca nie domagał się ustalenia, iż planowana inwestycja ma być zrealizowana w granicy lub też bezpośrednio przy niej. Kwestia ta zatem zostanie rozstrzygnięta dopiero w kolejnym postępowaniu. Stąd też zarzut ten jest aktualnie bezprzedmiotowy. Skarżący wskazał również na fakt obniżenia wartości jego nieruchomości oraz jej zacienianie. Podobnie należy stwierdzić, że i te okoliczności nie są przedmiotem badania w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy. Nadto okoliczność uzyskania przez A. B. decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza, iż objęta nią inwestycja ostatecznie zostanie zrealizowana. Zatem ta problematyka również będzie mogła zostać podniesiona w kolejnym postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast wskazana przez skarżącego okoliczność istniejącego sporu granicznego pomiędzy działkami skarżącego o nr [...] i inwestycyjną o nr [...] również w żaden sposób nie rzutuje na przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wszelkie spory, konflikty wynikłe na tle spornych granic należą wyłącznie do postępowania rozgraniczeniowego dlatego też ta kwestia przebiegu granic nie może być rozstrzygana na etapie postępowania administracyjnego, w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie trzeba wskazać, iż podmiot, który ubiega się o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie musi legitymować się prawem własności do gruntu, którego dotyczy wniosek. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę musi on udokumentować swoje prawo własności do terenu objętego inwestycją. Okoliczność podnoszona przez odwołującego, a dotycząca nie doręczenia skarżącemu decyzji w przedmiocie umorzenia przez organ I instancji poprzedniego postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku A. B. również nie ma wpływu na przedmiotową sprawę. W niniejszym postępowaniu bowiem organ I instancji zajmował się odrębnym wnioskiem, aniżeli miało to miejsce w postępowaniach wcześniejszych. Niezależnie jednak należy w tym miejscu podnieść, iż pomimo faktu, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek inwestora z dnia 14 stycznia 2015 roku, to jednak Sąd zauważa konieczność rozpoznania przez organ I instancji drugiego wniosku A. B. w przedmiocie umorzenia postępowania co do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, podobnie jak to uczynił w przypadku rozpoznania jego wniosku w powyższym przedmiocie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o pow. 35 m². Organ winien bezwzględnie wydać rozstrzygnięcie, na mocy którego umorzyłby również i te postępowanie, oznaczone numerem [...]. Reasumując należy podnieść, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo, decyzja ustalająca warunki musi być wydana. Ustalenie warunków zabudowy jest elementem postępowania planistycznego, co oznacza, że działania organów podejmowane w takim postępowaniu nie przesądzają o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Wprawdzie ustalają warunki dla niej, jednak dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę może nastąpić realna ochrona interesów podmiotów znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji. Dopiero na tym etapie mogą być chronione interesy skarżącego związane z kwestiami podnoszonymi w skardze od decyzji organu odwoławczego. Stąd też, na obecnym etapie postępowania, wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogły być przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Dokładna lokalizacja planowanej inwestycji będzie rozstrzygana przed właściwym organem, wydającym pozwolenie na budowę i tym samym wszelkie wątpliwości skarżącego będą w toku tego postępowania wyjaśniane. W ocenie Sądu zatem, prawidłowo organ odwoławczy ocenił stan faktyczny sprawy podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Wójt w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).