IV SA/Wa 2766/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Szef Urzędu lub organ II instancji), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Pana J. P. (dalej: skarżąca), w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.- dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji własnej z dnia [...] września 1993r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z akt sprawy wynika, że J. P. (dalej też skarżący) uzyskał uprawnienia kombatanckie z mocy orzeczenia Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację (dalej: ZBoWiD) w [...] z dnia [...] lutego 1976r. Uprawnienia te zostały potwierdzone decyzją z dnia [...] września 1993r. Nr [...] przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W związku z postępowaniem w sprawie wniosku o mianowanie J. P. do stopnia porucznika organ powziął wątpliwości dotyczące jego życiorysu i w konsekwencji zainicjował przeprowadzenie odpowiedniej kwerendy. Uzyskane informacje spowodowały wszczęcie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów oraz wydanie decyzji z dnia [...] października 2014r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] września 1993r. potwierdzającej J. P. uprawnienia kombatanckie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że do uprawnień kombatanckich nadanych zainteresowanemu miała zastosowanie negatywna przesłanka zawarta w art. 25 ust.2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014r. poz. 1206 z późn. zm. – dalej ustawa o kombatantach). A zatem wydanie decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie osobie, która była zatrudniona w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego od lutego 1949r. do listopada 1954r. narusza w sposób rażący wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez J. P. Szef Urzędu wydał decyzję z dnia [...] października 2014r. nr [...], którą utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] października 2014r. Niezgadzając się z wydaną decyzją J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 2553/14 uchylił skarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazując, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust.2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów decyzją wskazaną na wstępie z dnia [...] lipca 2015r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] września 1993r. W uzasadnieniu organ wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż J. P. w czasie [...] był członkiem Armii Krajowej – zgrupowania [...], nosił pseudonim "[...]", pełnił funkcję łącznika i brał udział w walkach. Jednakże w/w w okresie od [...] czerwca 1946 do [...] lipca 1947 służył jako żołnierz Ludowego Wojska Polskiego w Informacji Wojskowej, a także był zatrudniony w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego w okresie od lutego 1949 do listopada 1954r. Zdaniem organu nie ma żadnej zatem wątpliwości, iż J. P. pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego i Informacji wojskowej w rozumieniu art. 25 ust.2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach z dnia 24 stycznia 1991r. a wiec przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] września 1993r. Tym samym zdaniem organu, potwierdzenie J. P. uprawnień kombatanckich nabytych za służbę w AK mimo, że pełnił on służbę w organach bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej jest rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa ustawy o kombatantach, ponieważ przepisy te stanowią jednoznacznie o obowiązku Szefa Urzędu pozbawienia takiej osoby uprawnień kombatanckich, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał również, że wskazany przepis art. 25 ust.2 pkt 1 lit. a) ustawy o kombatantach wprost określa sytuację osób, które pełniły służbę w komunistycznym aparacie represji tj. w organach bezpieczeństwa publicznego i Informacji Wojskowej, a wiec stanowi realizację zasadniczych celów ustawy o kombatantach określonych w preambule ustawy. Tym samym, jak się wydaje, jest on przepisem o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym w materii kombatanckiej. Organ wskazał również, że niesłuszne korzystanie z materialnych i niematerialnych przywilejów kombatanckich (mając na uwadze zarówno konkretny aspekt finansowy jak i moralny oraz honorowy) na podstawie decyzji rażąco naruszającej prawo prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane z punktu widzenia zasady praworządności. Podniesiono także, że Szef Urzędu miał na względzie również szczególne zasługi J. P. w okresie [...], jednakże ze względu na kategoryczne brzmienie wskazanego wyżej przepisu nie ma on prawnych możliwości uznania, że owe zasługi wyłączają zastosowanie powołanych przepisów stanowiących o niemożności posiadania uprawnień kombatanckich w określonych przypadkach. Na wskazane rozstrzygnięcie J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w skardze naruszenie: -art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm - dalej: p.p.s.a.) – poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań Sądu, zawartych w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa/2553/14; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 1993 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa: - art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a nadto sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej" decyzji z naruszeniem wymogów określonych w przywołanych przepisach. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014r. oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona zasadna. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, iż zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. 3, Warszawa 2009, str. 403). Związanie, o którym mowa powyżej miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem kontrolowana decyzja jest drugą decyzją wydaną w sprawie. Poprzednia decyzja została uchylona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015r. sygn. IV SA/Wa 2553/14. Sąd we wskazanym wyroku zauważył, że stanowisko organu co do rażącego naruszenia prawa jest "co najmniej przedwczesne, szczególnie zważywszy, że organ nie dokonał - oprócz stosunkowo pobieżnej analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - żadnej oceny w zakresie stopnia naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji z dnia [...] września 1993 r." Sąd wskazał również na "powszechnie akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, której istota sprowadza się do konkluzji, że okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie wystarczającym i jedynym powodem dla stwierdzenia nieważności decyzji i na odwrót. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ powołał się wprost na przesłankę wznowienia postępowania (ujawnienie nowych okoliczności istniejących w dacie orzekania, a nieznanych organowi), zaś wznowienie postępowania i eliminacja w tym trybie decyzji organu z [...] września 1993 r. nie jest możliwe z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, to w takim przypadku nie można ocenić jako prawidłowe zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności w oparciu o tę samą okoliczność faktyczną bez dokonania odpowiednich rozważań w zakresie charakteru naruszenia prawa". Sąd podkreślił również, że "Nie ulega wątpliwości, że służba w Informacji Wojskowej, a także praca w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, stanowi negatywną przesłankę zawartą w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego do potwierdzenia posiadania uprawnień kombatanckich. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie decyzja nie zapadła w postępowaniu potwierdzającym uzyskanie uprawnień kombatanckich, gdyż takie zostało zakończone decyzją organu z dnia [...] września 1993 r., lecz w postępowaniu nieważnościowym. W tym trybie zaś nie wystarczy zwykłe zestawienie stanu prawnego i okoliczności faktycznych do ustalenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Istotna staje się waga naruszenia prawa, a od organu prowadzącego postępowanie weryfikacyjne oczekiwane jest dokonanie pewnego procesu wartościującego i pełnej, rzetelnej oceny na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący zatrudniony był w strukturach Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, choć wyłącznie w charakterze szofera. Jednocześnie poza sporem pozostaje również fakt, że skarżący walczył w zgrupowaniu Armii Krajowej - "[...]" jako łącznik o pseudonimie "[...]" aż do kapitulacji i za udział w [...] był wielokrotnie odznaczany m. in. [...] w 1982 r.. oraz Medalem "[...]" w 2012 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest dokonanie oceny czy wydanie decyzji z dnia [...] września 1993 r. i potwierdzenie uprawnień kombatanckich nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa czyli naruszeniem norm prawa, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Organ zobligowany jest również do dokonania oceny czy wydana decyzja z dnia [...] września 1993 r. wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne nie do pogodzenia z zasadą praworządności wyrażoną w Konstytucji RP. Oceny tej należy dokonać przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z życiorysem J. P. a odpowiednia argumentacja powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji". Analizując zatem skarżoną decyzję pod względem zastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w/w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015r. niniejszy skład orzekający podzielił stanowisko strony skarżącej podnoszącej, iż organ naruszył zapis art. 153 p.p.s.a. Skarżone orzeczenie nie wskazuje, że organ prowadził pogłębione rozważania, co do charakteru naruszenia prawa jakie zdaniem organu w sprawie miało miejsce. Przy czym Sąd nie zgadza się ze skarżącym, że takich rozważań w ogóle nie ma. Jednak sprowadzają się one do ogólnych rozważań odnoszących się do przesłanki rażącego naruszenia prawa przy braku przeprowadzenia pogłębionej analizy wystąpienia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w tej konkretnej sprawie, ze szczególnym odniesieniem się do rażącości w kontekście wskazywanych przepisów ustawy o z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. nr 17 poz. 75). Za wystarczające w tym zakresie nie można uznać jednozdaniowych sformułowań typu "Potwierdzenie p. J. P. uprawnień kombatanckich nabytych za służbę w AK mimo, iż pełnił on służbę w organach bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej jest zatem rażącym naruszeniem art. 25 ust.2 pkt 1 lit.a w zw. z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach, ponieważ przepisy te stanowią jednoznacznie o obowiązku Szefa Urzędu pozbawienia takiej osoby uprawnień kombatanckich", W postępowaniu nadzwyczajnym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie wystarcza, jak słusznie wskazał Sąd we wskazanym wyżej wyroku z dnia 15 kwietnia 2015r. zwykłe zestawienie stanu prawnego i okoliczności faktycznych do ustalenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Istotna staje się waga naruszenia prawa. Z tego względu od organu prowadzącego postępowaniu weryfikacyjne oczekiwane jest dokonanie procesu wartościującego i pełnej rzetelnej oceny na podstawie wszystkich okoliczności sprawy a zatem tych związanych z zatrudnieniem J. P. w strukturach Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego jak i tych, które dotyczą walki skarżącego w [...] w szeregach Armii Krajowej. Nie bez znaczenia przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa winna być okoliczność, że skarżący w strukturach Bezpieczeństwa Publicznego był zatrudniony jako kierowca i że to dopiero na skutek wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 maja 1992r. sygn.. II UZP 7/91 (OSNCP 1992 Nr 10, poz. 174) przyjęto, że pod terminem "osoby zatrudnionej" należy rozumieć również osoby zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego w ramach stosunku pracy. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzja może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Do rozważenia zatem w świetle konieczności dokonania przez Sąd Najwyższy wykładni terminu "osoby zatrudnionej" pozostaje, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy spełniona została druga z wymienionych powyżej przesłanek tj. przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa. Sąd zwraca również uwagę, że sprawa rozpoznawana w trybie nieważnościowym winna być rozpoznawana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji podlegającej badaniu w tym trybie. Tymczasem z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ rozpoznawał prawdopodobnie sprawę w oparciu o brzmienie obecnie obowiązujące zarówno przepisu art. 25 ust.2 pkt 1 lit. a jak i art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Bowiem nie tylko w komparycji decyzji ale i w ostatnim akapicie na str. 2 wskazywany jest aktualny publikator tej ustawy a nadto w tym samym akapicie zacytowane zostało brzmienie tego przepisu, które obowiązuje od 31 lipca 1997r. (v. art. 1 pkt 13 ustawa z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego -Dz.U.1997.68.436). Na zakończenie Sąd poddaje również pod rozwagę organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. P 46/13 stwierdził niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wskazanym w pytaniu. Organ rozważyć powinien czy wskazane orzeczenie nie otwiera drogi do dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, orzeczenie, nawet pomimo jej ewentualnej wadliwości, decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia. Na przeszkodzie wyeliminowania takiego orzeczenia z obrotu prawnego stoją bowiem konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając zatem na względzie, iż przy rozpoznawaniu sprawy przez organ doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt 1. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a