IV SA/Wa 2771/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K., G. K., T. K. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. K., G. K., T. K. i Z. S. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność K. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] Naczelnik Miasta P. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej nieruchomości stanowiącej własność K. K. Decyzja wydana przez organ I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. Spadkobiercami po właścicielce są skarżący – A. K., G. K., T. K. i Z. S. Wnioskiem z dnia 10 października 2011r. spadkobiercy właścicielki wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego (II instancja) i prawnego (I instancja). Ponadto zarzucono, że wywłaszczenie nastąpiło pod drogę i dworzec podczas gdy zostało ono dokonane tylko pod drogę. Skarżący wskazali także na brak rozprawy, brak biegłych oraz fakt, że opinia została sporządzona tylko przez jednego biegłego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister – w związku z prośbą skarżących – ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz do Urzędu Miejskiego w P. o nadesłanie akt archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej prowadzonej w latach 70. Rozpoznając natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister uznał go za bezzasadny. Przypomniał, że wywłaszczenia w niniejszej sprawie dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974r, Nr 10, poz. 64 ze zm.). Podkreślił, że pomimo licznych wystąpień do różnych instytucji i organów nie odnaleziono całości akt administracyjnych. Również pełnomocnik skarżących nie przedstawił kopii dokumentów, na które się powoływał. W tej sytuacji organ dokonał oceny decyzji wywłaszczeniowej na podstawie szczątkowych dokumentów. I tak celem wywłaszczenia była budowa drogi i przystanku PKS tj. infrastruktury powszechnego użytku, co oznacza, że cel ten wypełniał przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r. Co prawda osnowa decyzji Naczelnika Miasta P. wskazuje na drogę, ale już z uzasadnienia decyzji wynika, że wywłaszczenie następowało pod drogę oraz pod przystanek PKS. Wiata przystankowa stanowi element drogi. Odnośnie niezbędności nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy to ustalano ją w chwili uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem próby pozyskania takiego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wywłaszczenia zakończyły się niepowodzeniem. Wobec braku dokumentu, który podważałby iż przedmiotowy teren nie był przeznaczony pod rozbudowę dworca PKS to – zdaniem Ministra – brak podstaw do twierdzenia, że inwestycja nie miała umocowania w przepisach. Zatem nie zaistniały przesłanki do uznania, że decyzje wydane w latach 70. naruszyły rażąco art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r. Odnośnie art. 6 ust. 1 i 4 ustawy to również organ nadzoru uznał, że nie doszło do ich rażącego naruszenia. Ponieważ organ nie dysponował całością akt wywłaszczeniowych stąd brak możliwości dokonania oceny czy rokowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zostały przeprowadzone zgodnie z ówczesnymi przepisami. Nie jest także możliwe z tej samej przyczyny dokonanie zgodności ocenianych decyzji z lat 70. w kontekście art. 16 i 17 ust. 1 ustawy. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976r. W kwestii braku dwóch biegłych do szacowania nieruchomości Minister przywołał wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 1960r., z których wynika, że w przypadku wyceny jedynie gruntu wystarczające jest powołanie jednego biegłego. W reasumpcji rozważań organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., G. K., T. K. i Z. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, wszystkich istotnych jej okoliczności oraz niepodjęcie wszelkich dostępnych prawem środków dowodowych koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w konsekwencji skutkujących wydaniem błędnej decyzji, - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyznaniu przy dokonaniu oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pierwszeństwa zasadzie trwałości decyzji poprzez przyjęcie, że decyzji nie można uznać za nieważną dopóki strona nie udowodni wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy: a) prymat nad zasadą trwałości decyzji powinny mieć zasada praworządności, uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, b) występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stwierdzenie takie jest słuszne jedynie w odniesieniu do przypadków, w których strona nie kwestionowała wysokości odszkodowania za wywłaszczone mienie, - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie uznania rażącego naruszenia prawa, mimo że: istnieje rozbieżność pomiędzy celem publicznym wskazanym w sentencji decyzji wywłaszczeniowej, a jej uzasadnieniem, na podstawie decyzji wywłaszczeniowej zrealizowano inwestycję w postaci budowy stacji paliw (obecnie [...]) nie będącej celem publicznym i co świadczy, że wywłaszczono działkę o większej powierzchni niż niezbędna do realizacji celu publicznego, - art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa dworca PKS stanowi część realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi, - art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przyznaniem zasadzie trwałości decyzji prymatu nad zasadami praworządności, uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej uprzednio własność K. K. W głównej mierze rozstrzygnięcie to – co słusznie wyeksponowała skarga – jest wynikiem zakresu zgromadzonego materiału dowodowego. Jak podkreślał Minister nie udało się zgromadzić akt archiwalnych postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977r. Elementy tej dokumentacji, które organ zgromadził pozwoliły na fragmentaryczną ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z zakresem posiadanej dokumentacji. Bezspornie natomiast zarówno na etapie pierwszej decyzji, jak również po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zwracał się do szeregu instytucji oraz organów o przesłanie akt administracyjnych tego postępowania. W szczególności – co podnosi skarga – pismem z dnia 21 maja 2012r. Archiwum Państwowe we W. poinformowało Ministra, że nie posiada w zasobie archiwalnym żadnych akt dotyczących nieruchomości położonej przy ul. K., jak również dotyczącej decyzji Wojewody [...]. Na etapie postępowania powtórnego Minister ponownie zwracał się do Gminy P. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt uwłaszczeniowych. W odpowiedzi otrzymał kopie posiadanych już dokumentów. Wszystkie te próby zakończyły się zgromadzeniem szczątkowych akt, które zostały jak wskazał Minister, ocenione przez ten organ. Analiza tych dokumentów doprowadziła do konkluzji, że w ich świetle nie jest możliwe ustalenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji wywłaszczeniowej. Wbrew twierdzeniem skargi organ dokonał oceny w sposób wszechstronny sprawy w ramach materiału dowodowego, który zdołał zgromadzić. W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie organ ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Według tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Pomimo odległej daty podjęcia rozstrzygnięcia wyrażony powyżej pogląd pozostaje w pełni aktualny. Organ administracji zatem, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej przez Sąd decyzji stwierdzić należy, iż dokonana przez Ministra ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Problem natomiast sprowadza się do tego, że z przyczyn niezależnych od organu nie było możliwe zgromadzenie akt postepowania, w którym zapadła kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. Przy czym nie mamy tu do czynienia z klasycznym postepowaniem wyjaśniającym, kiedy to organ gromadzi w ramach dyspozycji art. 77 k.p.a. dowodowy w sprawie. Organ w postepowaniu nadzorczym nie prowadzi bowiem tego rodzaju postępowania wyjaśniającego, lecz jego zadaniem jest zgromadzenie dokładnie tych akt, w oparciu o które organ wydał decyzję obecnie ocenianą w postępowaniu nadzorczym. Brak zatem tu elementu dowolności w graniach zakreślonych art. 77 k.p.a. Konieczne jest pozyskanie tych dowodów, w oparciu o które procedowano w latach 70, czego nie udało się zrobić. Stąd zarzuty skargi nakierowane na naruszenie przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Rozważając zatem kwestie procesowe zdaniem Sądu sprawa dotyczy nie tyle zgromadzenia dowodów lecz odtworzenia akt wywłaszczeniowych. Na tym etapie rodzi się pytanie, czy wobec tego Minister winien wszcząć z urzędu postępowanie o odtworzenie tych akt, czy też zwrócić się do właściwego organu o wszczęcie takiego postępowania. W pierwszej kolejności jednak należy wyraźnie stwierdzić, że ze względu na brak w k.p.a przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sporne jest zagadnienie dotyczące rodzaju przepisów, jakie winny mieć zastosowanie w drodze analogii w tymże postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały rozbieżne poglądy na temat aktów prawnych, jakie znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. W najnowszym orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że od dnia 1 stycznia 2004r. w drodze analogii winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IX p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 456/11; wyrok NSA z dnia 28 października 2009r. w sprawie 1710/08; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015r. w sprawie II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008r. w sprawie II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009r. w sprawie II SA/Po 926/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszej sprawie jednoznacznie wobec tego pragnie wskazać iż prawnie możliwe jest odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego, jednakże jest to odrębne postępowanie, które powinno zostać zainicjowane przez wnioskodawców mających profesjonalnego pełnomocnika. Wówczas po odtworzeniu tych akt możliwe będzie przeprowadzenie pełnego postępowania nadzorczego. Na tym natomiast etapie organ – jak słusznie to uczynił – władny był dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa jedynie w oparciu o posiadane dokumenty. Innymi słowy nie był władny w oparciu o nie dokonywać domysłów, domniemań i innych twierdzeń nie popartych wyraźnymi przesłankami, aby dojść do pożądanego przez wnioskodawców rezultatu. Istota zatem sporu sprowadza się do tego, że w przekonaniu skarżących organ przydał priorytet zasadzie trwałości decyzji ostatecznej zamiast zasadzie praworządności – skarżący bowiem konsekwentnie twierdzą, że decyzja wywłaszczeniowa naruszała w sposób rażący przepisy ustawy z 1958r. Przede wszystkim w ocenie Sądu zdecydowanie przedwczesne jest przekonanie skarżących, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Aby dojść do takiej konkluzji niezbędne jest rozważenie całości akt materiału dowodowego, którym dysponował najpierw Naczelnik, a potem Wojewoda [...]. Choćby twierdzenia, że organ posiłkował się przy wycenie nieruchomości jednym biegłym wymagało zapoznania się z opinią, a nie tylko literalne wyczytanie z treści uzasadnienia decyzji, że wykupiony grunt został oszacowany przez biegłego. Przy sporządzaniu decyzji często posługiwano się szablonami i nie można wykluczyć, że w decyzji Wojewody [...] taka sytuacja miała miejsce. Nie oznacza to natomiast, że tylko jeden biegły uczestniczył w procesie wyceny spornej działki. Okoliczność ta bezspornie natomiast zostałaby potwierdzona, gdyby organ dysponował szacunkiem biegłego (opinią) i resztą akt postepowania wywłaszczeniowego. Na tym etapie rozważań należy stwierdzić, ze w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). W tym miejscu należy wyraźnie stwierdzić, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia. Gdyby organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, który dawałby podstawy do przyjęcia poglądu, że jednak doszło do rażącego naruszenia prawa, wówczas zarzut skargi naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyznaniu przy dokonaniu oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pierwszeństwa zasadzie trwałości decyzji poprzez przyjęcie, że decyzji nie można uznać za nieważną dopóki strona nie udowodni wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – miałby rację bytu. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy twierdzenia strony o prymacie zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. W świetle bowiem dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy decyzji wywłaszczeniowej organ naruszył prawo (zasadę praworządności). Jak słusznie podnosi organ stwierdzenie nieważności decyzji jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro nie zostało to wykazane obowiązkiem organu była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ przeanalizował normę art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 16 oraz 17 ust. 1 ustawy, i doszedł do uprawnionego wniosku, że decyzja nie naruszyła tych przepisów rażąco. Część zarzutów nie była możliwa do sprawdzenia ze względu na niekompletność akt wywłaszczeniowych, część natomiast nie mogła zostać w sposób bezsporny wyjaśniona. Jeśli chodzi o cel wywłaszczenia to jak wynika z osnowy nieruchomość przeznaczono pod budowę drogi, natomiast z uzasadnienia – pod drogę oraz przystanek PKS. Niewątpliwe występuje tu pewna niespójność niemniej głównym celem wywłaszczenia była droga, a przystanek PKS jako dodatkowy element budowy drogi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (vide wyrok NSA z dnia 28 października 2011r. sygn.. akt I OSK 1889/10). Jako "cel użyteczności publicznej" należy potraktować stadion miejski podobnie jak szkołę, kino, teatr, kościół czy muzeum, które służyły i służą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależne od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów chcą lub mogą korzystać (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006r. sygn.. akt I SA/Wa 1447/05). Tym samym jako taki cel należało potraktować także budowę przystanku PKS, który obsługiwał klientów jedynego przewoźnika autobusowego w tamtych czasach. Z tego powodu niezależnie czy wywłaszczenie nastąpiło także pod przystanek PKS, który służył zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa – został spełniony wymóg celu użyteczności publicznej. Odnośnie wybudowania stacji paliw – w tym postępowaniu nie jest badane czy cel został zrealizowany, czy też nie. Badanie wykonania decyzji wywłaszczeniowej podlega innej procedurze, kiedy zainteresowany występuje o zwrot przejętej nieruchomości. Poza wszystkim – nawet gdyby ta stacja została wybudowana – wedle ówczesnych standardów służyła zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa – zarówno zmotoryzowanym indywidualnie, jak i grupowo – choćby autobusom PKS. Zostałby zatem także spełniony wymóg realizacji celu użyteczności publicznej. Nie można podzielić zarzutu, że budowa dworca PKS stanowiła część realizacji celu publicznego jakim była budowa drogi. Przystanek PKS stanowił odrębną inwestycję kwalifikowaną jako użyteczną publicznie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie może zostać uwzględniony. Przede wszystkim ze względu na brak akt postępowania nie jest możliwe ustalenie, po pierwsze ilu biegłych organ powołał do szacunku nieruchomości, a po drugie czy biegli ci byli wysłuchani na rozprawie jak stanowi art. 22 ustawy. Z tego względu nie było możliwe zajęcie stanowiska w tym zakresie co oznacza, że wypowiadanie się w kwestii naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy byłoby przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.