IV SA/Wa 2779/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania wydalenia w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z dnia 29 września 2016 r. H. D. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [...] o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, polegającej na nadaniu statusu uchodźcy, za niedopuszczalny. Zaskarżona decyzja obejmuje również żonę skarżącego M. D. urodzoną [...] marca 1979 r. i jego małoletnie dzieci: A. D. urodzoną [...] września 1999 r. i N. D. urodzoną [...] czerwca 2009 r. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania wydalenia, z powołaniem się na wybrane fragmenty uzasadnień m in. postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1115/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2141/12, w których stwierdzono, że "obecność na terytorium RP cudzoziemca skarżącego decyzję w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej jest podstawową gwarancją prawa do sądu", oraz że " przymusowe opuszczenie terytorium Polski uniemożliwia skarżącemu skorzystanie w pełnym zakresie z prawa do sądu, a nadto w razie uwzględnienia skargi nie będzie udzielona mu ochrona międzynarodowa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści powołanego przepisu można wyprowadzić wniosek, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zaistnienie przynajmniej jednej z wymienionych przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Każda bowiem decyzja, czy postanowienie wywołuje określone skutki prawne, nie każda jednak podlega ochronie tymczasowej. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Jednakże nade wszystko podnieść należy, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte "wydalenie", o którym ani decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznająca wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, ani ostateczna decyzja Rady do Spraw Uchodźców utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie zawierają rozstrzygnięcia zobowiązującego skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, są rozstrzygnięciami nie nadającymi się do wykonania. Ponadto w literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Bezpośrednim skutkiem uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny nie jest zobowiązanie cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję uznającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Zatem argumentacja przywołana we wniosku o wstrzymanie, w którym przytoczone zostało fragmenty uzasadnień postanowień sądów administracyjnych, jest niewystarczająca, bez wskazania przez skarżącego takich okoliczności, które wskazują na to, że wykonanie decyzji uznającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny w sprawie o nadanie statusu uchodźcy może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, natomiast wstrzymanie wykonania tej decyzji zagwarantuje stronie ochronę, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia przepisów ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie może charakteryzować się automatyzmem i prowadzić do tego, że bez względu na okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie takiej decyzji. Jedynie w odniesieniu do takich cudzoziemców, którzy w przypadku wydalenia mogą być narażeni na ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania, sprzecznego z art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołem nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 63, poz. 284 z późn. zm.), co do zasady ochrona tymczasowa musi być zagwarantowana "automatycznie", z uwagi na wysokie ryzyko wyrządzenia szkody (zob. wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowiek z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie De Souza Ribeiro v. Francja, § 82). Należy więc stwierdzić, że w odróżnieniu od spraw, w których – niezależnie od okoliczności wskazanych we wniosku – Sąd powinien udzielić cudzoziemcowi ochrony przed wydaleniem z uwagi na ryzyko traktowania sprzecznego z art. 3 Konwencji, w sprawach dotyczących nadania statusu uchodźcy udzielenie cudzoziemcowi ochrony tymczasowej zależy od wykazania przez wnioskodawcę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tego rodzaju sprawach istnienia tych przesłanek nie można domniemywać. Badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem skarżący nie wykazał w sposób powyżej wskazany, że w konsekwencji wystąpiły skutki określone w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Ponadto decyzja uznająca wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny w sprawie o nadanie statusu uchodźcy bezpośrednio nie skutkuje zobowiązaniem cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, gdyż nie zawiera ona nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., II OZ 307/13). Brak też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania decyzji uznającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny w sprawie o nadanie statusu uchodźcy jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium RP (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OZ 701/12). W kwestionowanej decyzji trudno bowiem upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro wydalenie (obecnie zobowiązanie do powrotu) skarżącego lub obowiązek opuszczenia terytorium RP może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Skarżący chcąc zapewnić sobie osobisty udział w postępowaniu sądowym powinni skorzystać z przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach środków prawnych służących legalizacji pobytu w Polsce. Zatem żadna z kwestionowanych w tej sprawie decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny lub przymusowy, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać "wstrzymaniu wydalenie". Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.