IV SA/Wa 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem Starosty K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha, położone we wsi B., gmina Z., w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464) Wojewoda [...] i przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha, położone we wsi B., gmina Z., w tym działkę oznaczoną nr [...]. Starosta K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody/z dnia [...] czerwca 1993 r. Umarzając postępowanie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Starosta K. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów, z których wynikałoby, że starosta wykonuje w stosunku do gruntów będących przedmiotem postępowania uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Polski Związek Działkowców [...] oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2010 r., podtrzymując argumentację o braku legitymacji Starosty K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1993 r. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...], umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc, że umocowanie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. ma w tej sprawie zarząd [...], natomiast Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] nie jest stroną w sprawie. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 493/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., dopatrując się naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w dniu 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 892/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. Po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz zapisów statutu Polskiego Związku Działkowców Sąd doszedł do wniosku, że to Polski Związek Działkowców jest stroną postąpowania w przedmiotowej sprawie, zaś organem właściwym do reprezentacji jest Okręgowy Zarząd [...], a nie [...] jak przyjął organ. Po wydaniu ww. wyroków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest zbadanie, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim wnioskiem. Zdaniem Ministra, po przeanalizowaniu sprawy należało dojść do wniosku, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1993 r. nie dotyczy interesu prawnego Starosty K., a zatem nie jest on stroną w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał jednocześnie, iż badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1993 r. możliwe jest w przypadku wniesienia do organu odrębnego wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony, bądź wszczęcia postępowania z urzędu, natomiast postępowanie wszczęte na wniosek Starosty K., tj. podmiotu nie uprawnionego do występowania na prawach strony w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] października 2012 r., wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...], domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] wydając w 1993 r. decyzję był organem niewłaściwym w tej sprawie. Skarżący podniósł, że działka [...] podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, a zatem nie mogła zostać przekazana w drodze decyzji Wojewody [...] innemu podmiotowi. W czasie przekazywania tej nieruchomości, teren ten już od 11 lat był zagospodarowany przez Ogród Działkowy. Działka nie miała charakteru rolniczego, a w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana była jako teren ogrodów działkowych. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony bądź z urzędu. W ocenie skarżącego, oznacza to, że skoro Polski Związek Działkowców jest stroną niniejszego postępowania i postępowanie to toczy się z jego udziałem jako strony, to mimo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nieuprawniony, organ nie powinien umorzyć postępowania nieważnościowego. Ponadto, zdaniem skarżącego, wobec stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, powinien prowadzić to postępowanie urzędu, czego mimo rażącego naruszenia prawa do jakiego doszło przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nie uczynił. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem Starosty K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha, położone we wsi B., gmina Z., w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. Postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji może być – jak to wynika z art. 157 § 2 K.p.a. wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ustalił, że Starosta K. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, nie jest on zatem podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Na podstawie kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (w tym sporną działkę oznaczoną nr. [...] we wsi B., Gm. Z.). W tej sytuacji bezsprzecznie interes prawny przysługuje Agencji Nieruchomości Rolnych (powstałej w 2003 r. w miejsce Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa). Prawidłowo również organy uznały, że powoływana we wniosku o stwierdzenie nieważności przez Starostę K. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Polski Związek Działkowców argumentacja, że sporna działka podlega komunalizacji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), sugerowałaby uprawnienia Gminy Z. do występowania w tej sprawie jako strony. Bowiem to gmina po wydaniu przez właściwego wojewodę decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nabywa z mocy prawa prawo własności gruntu. Brak jest przepisów prawnych, które wskazywałyby, że to starosta wykonuje w stosunku do spornych gruntów uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Omówiona argumentacja w kwestii braku posiadania przez Starostę K. interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. W sytuacji, gdy organ nadzoru po zbadaniu, czy wniosek pochodzi od strony postępowania i ustaleniu, że podmiot nie ma interesu prawnego, powinien był odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności jest uprawniona do jego złożenia, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku, gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Jednak, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wszczęcie tego postępowania, a następnie umorzenie go nie było tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji umarzającej postępowanie. W rezultacie bowiem prawidłowego stwierdzenia braku legitymacji Starosty K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] dnia [...] czerwca 1993 r., nie doszło do merytorycznego rozpoznania tego wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 737/06). W skardze Polski Związek Działkowców stwierdził, że mimo stwierdzenia braku istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, tj. Starosty K., postępowanie nieważnościowe powinno być kontynuowane. Po pierwsze z tego względu, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła strona tego postępowania, tj. skarżący, po drugie skoro decyzja Wojewody [...] została – w ocenie skarżącego wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien prowadzić postępowanie z urzędu. Pogląd taki jest nieuprawniony. Jak już wyżej wskazano, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nieuprawniony, niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w tym przedmiocie. Przepisy prawne nie dają możliwości kontynuowania takiego postępowania z urzędu lub z tego powodu, że odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym w pierwszej instancji (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) składa strona postępowania. Odwołanie strony nie konwaliduje postępowania wszczętego na skutek złożenia wniosku przez podmiot nie posiadający statusu strony. Kontynuowanie postępowania, po stwierdzeniu, że zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego i w rezultacie wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności (na podstawie art. 158 § 1 i § 2), powodowałoby, że ta decyzja obciążona byłaby wadą. Wydanie takiej merytorycznej decyzji byłoby możliwe jedynie w odrębnym postępowaniu (wszczętym na skutek wniosku uprawnionego podmiotu, bądź z urzędu). W tej sytuacji, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego oraz stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, w stopniu nie mającym wpływu na wynik sprawy, o czym była mowa wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a , skargę oddalił.