IV SA/Wa 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W. W. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta P., kwestionując przebieg projektowanej ulicy, oznaczonej symbolem [...], przez działkę nr ew. [...], stanowiącą jego własność. Rada Miejska w P. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, co następuje. Działka nr ew. [...], o powierzchni 1658 m², zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym jest gruntem rolnym kl. III. Dojazd do nieruchomości stanowi droga gruntowa wyznaczona na działce nr ew. [...], której właścicielem jest miasto P. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano zmianę przeznaczenia między innymi działki nr ew. [...] na cele nierolnicze (zabudowa mieszkaniowa). Warunkiem wprowadzenia tej zmiany jest wyznaczenie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Jednym z jego elementów jest projektowana droga oznaczona symbolem [...], stanowiąca połączenie pomiędzy istniejącymi ulicami [...] i [...]. Dzięki poprowadzeniu jej w projektowanym miejscu powstanie "pętla, do której jest dostęp z każdej zaprojektowanej ulicy dojazdowej i bezpośrednio lub poprzez system ulic z każdej projektowanej działki." Usytuowanie drogi [...] w innym miejscu zburzyłoby zasadę minimalnej ilości ulic obsługujących maksymalną ilość działek. Wiązałoby to się z koniecznością wprowadzenia do projektu planu dodatkowej ulicy dojazdowej, przebiegającej po terenie należącym do innych właścicieli, częściowo dublującej funkcję innej zaprojektowanej już i zaakceptowanej przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości drogi dojazdowej. Rozwiązania takie byłoby nieekonomiczne i sprzeczne z interesami innych właścicieli. Ulica [...] została zaprojektowana w taki sposób by oś drogi pokrywała się z granicą własności i aby z sąsiadujących działek przeznaczyć na jej utworzenie tereny równej szerokości. Stosując to rozwiązanie Rada kierowała się zasadą równego traktowania wszystkich właścicieli. Na obszarze objętym projektem planu nie ma terenów należących do gminy i w związku z tym wszystkie drogi muszą przebiegać przez tereny prywatne. Dotyczy to ponad 100 właścicieli nieruchomości, którzy w większości akceptują zamierzenia gminy i jedynie kilka osób kwestionuje przebieg projektowanych ulic. Rada Miejska w P. zwróciła uwagę, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania. Tym samym ustawodawca upoważnił organ sporządzający projekt planu do podejmowania decyzji dotyczących funkcji i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów w gminie. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organ gminy właściwy do sporządzania miejscowego planu powinien podejmować decyzje optymalne z punktu widzenia całej gminy. W przypadku południowej części miasta P. prawidłowe i korzystne dla mieszkańców, zainwestowanie terenu wiąże się z koniecznością zaprojektowania ulic, powiązanych ze sobą w optymalny układ i zapewniających możliwość wprowadzenia odpowiedniej infrastruktury w ich liniach rozgraniczających. Kwestionowana droga [...] ma podstawowe znaczenie dla funkcjonowania projektowanego układu komunikacyjnego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł W. W. Skarżący zarzucił, że Rada Miejska w P. nie uwzględniła, iż jego działka, w przeciwieństwie do działki nr ew. [...], jest zagospodarowana i w związku z tym realizacja drogi będzie związana z dewastacją istniejących zabudowań i drzew. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo wyjaśniła, że działka skarżącego nie jest zainwestowana w znaczącym stopniu (ogrodzenie na podmurówce i drewniany barakowóz ustawiony na fundamencie), zaś istniejące zadrzewienie, bądź nie przedstawia wysokiej wartości przyrodniczej, bądź nie zostanie naruszone przy realizacji drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej na cele nierolnicze i w części pod projektowaną drogę [...]. Skarżący nie kwestionuje zamierzenia dotyczącego zmiany przeznaczenia jego działki na cele nierolnicze (budowlane), lecz nie zgadza się z przeznaczeniem części jego nieruchomości na potrzeby stworzenia układu komunikacyjnego. W związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez planowane zajęcie części jego nieruchomości pod drogę stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia projektu planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada Miejska w P., ustalając przebieg projektowanej drogi [...] nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Należy zwrócić uwagę, że Rada uzasadniając przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób szczegółowy wyjaśniła swój wybór między innymi tym, że przyjęte rozwiązanie są akceptowane przez znaczną liczbę osób zainteresowanych. Przyjęcie koncepcji przebiegu osi drogi [...] po istniejącej granicy nieruchomości oznaczonych ( na kwestionowanym odcinku), jako działki [...] i [...] istotnie pozwoli na obciążenie ciężarem urządzenia drogi właścicieli tych działek, przy czy należy zauważyć, iż nastąpi to proporcjonalnie do ich powierzchni. Za uznaniem, że proponowane rozwiązanie jest najbardziej korzystne przemawia także to, że projektowana droga [...] stanowić będzie podstawową część układu komunikacyjnego łączącego istniejące ulice i zapewniającego dojazd do projektowanych działek budowlanych. Podkreślenia wymaga, że obecnie istniejące działki są działkami rolniczymi i zapewnienie ich prawidłowej obsługi komunikacyjnej nie musi spełniać takich warunków jak w wypadku działek budowlanych. Nie ulega wątpliwości, iż projektowana zmiana przeznaczenia terenu pod zabudowę wymaga urządzenia sieci dróg dojazdowych. Przyjęte w projekcie planu rozwiązanie jest najbardziej korzystne, gdyż zaproponowany sposób przeprowadzenia drogi [...] pozwali na racjonalne zagospodarowanie projektowanych działek budowlanych a ponadto uwzględnia istniejące trwałe zainwestowanie nieruchomości. Stanowisko skarżącego, który nie akceptuje proponowanych rozwiązań i nie jest zainteresowany urządzeniem drogi przebiegającej przez jego działkę nie może determinować działań gminy, której obowiązkiem jest zaspokajanie, w miarę istniejących możliwości, potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Nie sposób przy tym zaakceptować propozycję skarżącego, by droga [...] na odcinku jego działki w całości przebiegała przez działkę nr [...], z uwagi na to, że nie jest ona zagospodarowana. Przyjęcie rozwiązania preferowanego przez skarżącego z pewnością stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania obywateli, w szczególności, że stan zainwestowania działki nr [...] może ulec zmianie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone argumenty, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że projektując przebieg drogi [...] Rada Miejska w P. nie nadużyła uprawnień przysługujących jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie przyjęte rozwiązanie jest wyrazem poszukiwania rozwiązania konfliktu między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej. Dodać należy, że Rada swe stanowisko uzasadniła w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.