IV SA/Wa 2804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Miasta W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę Miasta W. W piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. Miasto W., działające przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo-handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ew. [...] i cz. dz. [...] oraz [...], w obrębie [...], położonych w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, Miasto W. nie jest uprawnione do wniesienia skargi w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym wydało poprzez swoje organy decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej (organ państwa) w pierwszej instancji. Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje ich pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, Lex nr 274863). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, wówczas będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych [por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115, Lex nr 79089), a także wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08, Lex nr 595137]. Przyjęte przez Sąd stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której burmistrz (prezydent, wójt) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji Miasto W. nie było stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Prezydenta W., działającego jako organ administracji publicznej, skutkuje brakiem legitymacji procesowej strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Miasto W. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.