IV SA/Wa 2811/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. K. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "organ odwoławczy, organ II instancji", uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], dalej jako "decyzja organu I instancji", ustalającej odszkodowanie w kwocie 1 474,00 zł na rzecz A.K. za przejęcie na własność Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,256 ha, przeznaczonej pod podbudowę i rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...], dalej zwaną "wywłaszczoną nieruchomością", w części w jakiej zobowiązano Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,256 ha, położona w gminie [...], obręb [...], przeznaczona została pod podbudowę i rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] Wojewody [...] orzeczono o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1 474 zł na rzecz A.K., dalej zwanej "skarżącą" i zobowiązaniu do jego wypłaty w terminie 14 dni od daty w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca zarzucając zaniżenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych, nie drogowych. Ponadto zarzuciła naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niebranie udziału w oględzinach. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji ustalił, że podstawą do ustalenia odszkodowania stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę J.B. aktualizowany w dniu 11 czerwca 2015 r. a podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczanej. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2014, poz.518), dalej zwanej "Ugn", wartość nieruchomości określa się wg aktualnego sposobu jej użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczenia i nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli powoduje zwiększenie, wartość określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Wyceniana nieruchomość to działka nieuzbrojona z płotem drewnianym o dł. 9 m.b. i dwoma dębami o średnicy 20 i 15 cm. Na tym terenie brak jest uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. działka położona jest na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne w strefie wielofunkcyjnego rozwoju wsi i projektowanych form ochrony środowiska. Przeznaczenie wśród gruntów przyległych -rolne. Przy wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość naniesień ustalono metodą odtworzeniową. Rzeczoznawca ustalił, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości na podstawie nieruchomości drogowych z uwagi na brak wystarczającej liczby tego rodzaju nieruchomości. Poza tym cena gruntów drogowych jest wyższa niż gruntów o przeznaczeniu rolnym. W związku z tym w analizie uwzględniono nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu rolniczym na terenie gminy [...] w okresie 2 lat od lipca 2011r. do czerwca 2013 r. Ponieważ cel wywłaszczenia zwiększał wartość nieruchomości a na rynku lokalnym i regionalnym nie występowały nieruchomości nabywane na cele drogowe wycena została przeprowadzona w oparciu o nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych – zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem". Przyjęto, że na terenach przyległych przeważają grunty o przeznaczeniu rolnym. Do ostatecznej analizy wybrano 20 nieruchomości których ceny kształtowały się od 7 285 zł do 19 835 zł/ha. Wyróżniono cechy rynkowe mające wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych gruntów tj. położenie ogólne – 20%, położenie szczegółowe – 20%, stan kultury rolnej -20%, bonitacja gruntów -15%, kształt i wielkość powierzchni -10%, dostępność komunikacyjna – 15 %. Wartość 1 ha gruntu oszacowano na 14,508 zł i powiększono o 50% tj. do wartości 21 762 zł/ha. Ostatecznie wartość działki wraz z naniesieniami ustalono na 1 474 zł. W odniesieniu do zarzutu niebrania skarżącej w oględzinach organ wskazał, że biegły nie ma obowiązku zapewnienia tego udziału. Oględziny dokonywane są przez biegłego a wizja nie jest jednym ze środków dowodowych wynikających z K.p.a.. Dowodem takim jest natomiast operat szacunkowy. Ponieważ decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się w toku postępowania ostateczna, organ w tym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wypłacie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji przez organ II instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca A.K., zarzucając decyzji naruszenie: -art., 134, 135, 151, 153, 154, 156 ust. 1, 3 i 4 Ugn w zw. z art. 12 ust 5 i 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2013, poz, 687), dalej zwaną "ustawą drogową". poprzez posłużenie się operatem którego ważność został przedłużona dopiero po 2 latach od jego sporządzenia i bez przeprowadzenia przez biegłego stosownej analizy na temat jego aktualności, nie uwzględnienia zmian transakcyjnych nieruchomości w tym okresie i nie wzięciu pod uwagę występujących na tym terenie nieruchomości drogowych; -art. 118 ust. 1 Ugn poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącej zadawanie pytań rzeczoznawcy, co naruszyło jej uprawnienia procesowe; -§ 36 ust. 3-4 rozporządzenia w zw. z art. 134,135, 153 ust.1, 154, 175 ust. 1 Ugn poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ sporządzonego operatu szacunkowego mimo merytorycznych zarzutów skarżącej co do jego treści, niewłaściwego, nielogicznego opisu cech rynkowych nieruchomości porównywalnych niespełniających kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, nieprawidłowego doboru i oceny cech nieruchomości w części "rolnej", nieuwzględnienie niejednakowego przeznaczenia nieruchomości wycenianej, co nakazywało jej szacowanie z uwzględnieniem jej dwojakiego przeznaczenia – co wypłynęło na jej wartość, wadliwe potwierdzenie aktualności operatu, nie uwzględnienie zmian transakcyjnych, -art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1 i 3, 75, 77, 80, 90 § 2 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa, nie wskazanie przyczyn odmowy uwzględnienia zarzutów skarżącej, braku wskazania przez organ że operat jest spójny, zupełny i logiczny, nie dołączenie akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko biegłemu [...] prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz dołączenie akt dyscyplinarnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "ppsa", wobec wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i braku sprzeciwu strony przeciwnej, została rozpoznana w trybie uproszczonym. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, j.w.), co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy Ugn. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W sprawie zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęta przez biegłego metoda korygowania ceny średniej polega na porównywaniu co najmniej kilunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne przy uwzględnieniu warunków zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia. W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 ugn). Operat jest jednocześnie najważniejszym z dowodów w postępowaniu o ustalenie odszkodowania i podlega ocenie organu zgodnie zasadami wyrażonymi zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Oceniając pod tym kątem operat Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na jego podstawie nie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają ww kryteria podobieństwa. Biegły przyjął do porównania 20 nieruchomości (tabela str. 12 operatu), zamieszczając w niej dane co do położenia nieruchomości (obręb), powierzchni, ceny za 1 ha, daty transakcji i nr aktu). W ocenie Sądu takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny czy spełniają one kryterium podobieństwa ponieważ nie uwidoczniono ich cech wpływających na poziom cen (szczegółowe położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i ewentualnie inne cechy wpływające na ich wartość takie jak uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej, dostęp do instytucji użyteczności publicznej, charakter władztwa (własność, prawo użytkowania wieczystego), warunki nabycia (na wolnym rynku czy w np. w ramach wywłaszczenia) - art. 4 pkt. 16 ugn). Dopiero takie opisanie nieruchomości pozwoli na rzetelne ustalenie czy rzeczywiście mają one cechy nieruchomości porównywalnych i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Bez tych danych operat nie jest weryfikowalny w tym zakresie. Budzą także wątpliwości ustalenia biegłego co do określenia wartości nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegły w odniesieniu do opisu tych nieruchomościami posługuje się pojęciami nieostrymi w zakresie położenia obu nieruchomości stwierdzając, że mają korzystne lub niekorzystne położenie- nie precyzując dlaczego tak to ocenia – str. 18 opinii. Poza tym przy charakterystyce nieruchomości wycenianej i nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej żadna z cech nieruchomości wycenianej, poza dostępnością komunikacyjną, nie odpowiada cesze nieruchomości porównywalnych – str. 19 opinii, ostatnia tabela. Budzi to wątpliwości co do zasadności wziętych do porównania nieruchomości. Biegły w opinii nie wyjaśnił dlaczego przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi. Trzeba podkreślić, że wycena ma wskazywać na cenę najbardziej prawdopodobną do osiągnięcia, a zastosowanie do porównania transakcji nieruchomości winno uwzględniać podobieństwo tych nieruchomości. Do porównania nie należy przyjmować jakichkolwiek występujących na danym rynku lokalnym czy regionalnym transakcji nieruchomościami tylko nieruchomości spełniające kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Budzi także wątpliwości ustalenie cechy położenia na 10% podczas gdy nieruchomość wyceniana ma pow. 0, 0256 ha a nieruchomość o cenie minimalnej /15 poz.- 4,1179 ha i maksymalnej /poz.3/ - 2,4200 ha. Także inne nieruchomości wymienione na str. 17 opinii z których wzięto nieruchomości o skrajnych cenach mają powierzchnię zdecydowanie większą niż powierzchnia nieruchomości wycenianej. Przyjęcie w takich okolicznościach wagi cechy "powierzchnia" na 10% nie jest przekonujące. W ocenie Sądu nie można np. uznać za podobne transakcji dotyczących nieruchomości wywłaszczonych np. pod jedną i tę samą drogę publiczną z jednej strony położonych w centrum miasta, zaopatrzonych w infrastrukturę publiczną w otoczeniu gruntów ściśle inwestycyjnych np. usługowych a z drugiej strony położonych na obrzeżach miasta bądź poza jego granicami, bez dostępu do mediów i dróg publicznych i użytkowanych rolniczo. Kwestie te nie zostały wyjaśnione ani przez rzeczoznawcę ani przez organ, co stanowi o naruszeniu art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. W związku z tym zasadne są zarzuty w zakresie w jakim skarżąca zarzuca organowi brak wnikliwej analizy operatu, jego logiczności i spójności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za niezasadny zarzut co do generalnego przyjęcia do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu innym niż drogowe. Jak wynika z operatu biegły nie znalazł dostatecznej liczby nieruchomości drogowych aby mógł na ich podstawie ustalać wartość nieruchomości wycenianej. Poza tym ustalił, że wartość nieruchomości drogowych na analizowanym obszarze jest wyższa niż gruntów o przeznaczeniu rolnym i dlatego zasadne jest ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z dotychczasowego sposobu użytkowania (art.134 ust. 3 U.g.n.). Czyni to niezasadnym zarzut wadliwego przyjęcia do wyceny nieruchomości o charakterze rolnym a nie drogowym. Niezrozumiały jest zarzut nie uwzględnienia przy wycenie rozróżnienia w przeznaczeniu nieruchomości jako terenów rolnych lub drogowych skoro rzeczoznawca wskazał że wyceniana działka ma przeznaczenie podstawowe rolne a nie drogowe. Także działki o takim charakterze zostały wzięte do porównania. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. w zakresie niebrania przez strony udziału w oględzinach ponieważ nie zostało przez stronę wykazane jak to uchybienie miało wypływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), uchybienia prawu procesowemu może odnieść skutek wtedy gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca poza wskazaniem, że doszło do naruszenia jej praw procesowych nie wskazała możliwości tego wpływu na wynik postępowania. Poza tym, jak wynika z akt administracyjnych skarżący była zawiadomiona o terminie oględzin (k 22 i następne akt). Rzeczoznawca majątkowy, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2366/11,LEX nr 1343875). Zarzut naruszenia art. 118 U.g.n. i 90 § 2 K.p.a. jest niezasadny ponieważ obowiązek przeprowadzenia rozprawy dotyczy postępowania wywłaszczeniowego w sensie w jakim odejmuje się w nim prawo własności a nie postępowania o ustaleniu odszkodowania. O takim rozumieniu tego przepisu świadczy choćby jego umiejscowienie w ustawie w części w której organ przeprowadza postępowania wywłaszczeniowe a nie ustala odszkodowanie. Zgodnie z art. 156 ust. 3 U.g.n. operat może być wykorzystany dla celu w jakim został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie tego okresu o ile rzeczoznawca potwierdzi jego aktualność przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym (ust. 4). Ustalenie ważności operatu na tak krótki czas ma na celu zachowanie jego aktualności. Przepis nie ogranicza jednak terminu na jaki ważność operatu może zostać przedłużona za wyjątkiem sytuacji wynikających ze zmiany uwarunkowań prawnych czy zmiany istotnych czynników mających wpływ na zmianę wartości wycenianej nieruchomości. Skoro więc biegły potwierdził ważność operatu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uznał, że wartość nieruchomości jaka została w nim podana jest aktualna na datę potwierdzenia i bierze za to odpowiedzialność. Sąd nie ma uprawnień do oceny czy rzeczywiście na przestrzeni tych lat doszło do zmiany cen nieruchomości, co skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowego operatu. Samo twierdzenie skarżącej, że tak się stało, to za mało aby uznać za skuteczny zarzut braku aktualności operatu szacunkowego. Zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej nagany w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne nie może generalnie decydować o wadliwości operatu tym bardziej, że kara ta została nałożona w związku ze sporządzonym operatem dotyczącym nieruchomości w gminie [...] a nie w sprawie niniejszej. Zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 K.p.a. nie został przez stronę umotywowany. Samo naruszenie administracyjnych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, w świetle art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.