IV SA/Wa 2817/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z [...] lutego 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza i całego budynku na cele mieszkalne przy ul. [...] na działce nr [...] z obrębu [...] w Warszawie na terenie dzielnicy Mokotów. W decyzji organu I instancji ustalono wskaźniki i parametry planowanej inwestycji, wskazując m. in. że szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostają bez zmian. Nadto w uzasadnieniu decyzji m. in. wskazano, że inwestycja – zgodnie z wnioskiem inwestora – ma polegać na rozbudowie budynku od strony zachodniej o klatkę schodową, nadbudowie strychu z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz przebudowie dachu poprzez zmianę konstrukcji i geometrii i przebudowie. Na skutek rozpatrzenia odwołania M.J., Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, wskazując iż kontrolowaną decyzją w sposób prawidłowy ustalone zostały wymagania dotyczące planowanej inwestycji, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizę. Przy tym w odniesieniu do górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium wyjaśniło, że parametr ten w odniesieniu do budynków położonych na nieruchomościach o adresach policyjnych [...] i [...] wynosi ok. 10,7 m. Planowana inwestycja – niższa część budynku przy ul. [...] – zostanie podniesiona do wysokości 10,7 m, czyli do wysokości budynków sąsiednich. Kolegium uznało zatem, że prawidłowo w decyzji organu I instancji dopuszczono możliwość zabudowy do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonej na 10,7 m. Na powyższą decyzję M.J., dalej "Skarżący", pismem z dnia 19 września 2018 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu, wskazując iż w pełni podtrzymuje swoje odwołanie i wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał zaś na następujące wady: 1. organy nie uwzględniły, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy dokonał rozgraniczenia działek o nr ewid. [...] i [...]. O fakcie tym Skarżący informował organ I instancji, który wbrew obowiązkowi nie wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o potwierdzenie czy dostarczona przez inwestora mapa została zaktualizowana bądź czy jest w trakcie aktualizacji. Skarżący wskazał, że z własnej inicjatywy uzyskał aktualną mapę zasadniczą, która różni się od mapy wykorzystanej do wydania zaskarżonych decyzji; 2. w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dokonano jednoznacznego rozstrzygnięcia zmiany sposobu użytkowania poddasza i całego budynku, a Kolegium tego nie zmieniło. Skarżący zwrócił uwagę, że zmianę sposobu użytkowania określono jako zmianę "na cele mieszkalne". Tymczasem decyzja powinna precyzować czy chodzi o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy wielorodzinną, szczególnie że zgodnie ze studium na obszarze objętym analizą przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżący wskazał także, iż brak jednoznacznego określenia funkcji planowanej zabudowy może doprowadzić do faktycznego wykorzystania budynku jako hostelu; 3. organy nie dokonały szczegółowej analizy zróżnicowanych wysokości poszczególnych brył budynków tworzących styk pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...]. Budynek położony przy [...] jest niższy, a dopuszczając nadbudowę niższej części budynku położonego przy ul. [...] do wysokości 10,7 m. organy doprowadziły do naruszenia harmonii i ładu przestrzennego ulicy. Budynek przy [...] ma dwie kondygnacje, a dopuszczono nadbudowę do trzech kondygnacji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uzasadniając ww. stanowisko, Sąd przypomina, że podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Stosownie do jej przepisów decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do postanowień art. 61 ust. 6 u.p.z.p., minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stosownie zaś do postanowień wydanego w oparciu o ww. przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. (§ 9 ust. 3) rozporządzenia. Jakkolwiek ani przepis rozporządzenia, ani przepisy ustawy nie wskazują że przedłożona przez inwestora, a następnie wykorzystana w procesie decyzyjnym mapa ma posiadać walor aktualności, to kwestia ta nie pozostawia wątpliwości. W orzecznictwie wskazuje się, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. (por. wyrok WSA w Poznaniu, z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 368/07, LEX nr 493250, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 124/17, LEX nr 2291326). W niniejszej sprawie, strona postępowania sygnalizowała, że na skutek dokonanego rozgraniczenia nieruchomości, zmianie powinna ulec mapa zasadnicza. Zatem rolą organu było wyjaśnienie, czy na dzień wydania decyzji przedłożona do wniosku mapa zachowała aktualność w sensie prawnym. Tymczasem organ tym obowiązkom nie uczynił zadość, czym naruszył zasady wynikające z art. 7 i 77 k.p.a., co w konsekwencji mogło prowadzić do naruszenia art. 52 u.p.z.p w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Słusznie bowiem zauważył Skarżący, że nie jest jego rzeczą dostarczanie map aktualnych, ale rzeczą organów prowadzących postępowanie, wyeliminowanie wątpliwości pojawiających się w toku postepowania. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ ustali tę okoliczność, potwierdzając poczynione ustalenia odpowiednimi dowodami, uzyskując stosowne wyjaśnienia od organów właściwych w zakresie potwierdzenia aktualności mapy zasadniczej. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że rację ma Skarżący twierdząc, iż decyzja nie określa jednoznacznie funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jakkolwiek nie jest dla ustalenia funkcji planowanej inwestycji przesądzające określenie przeznaczenia terenu na którym ma ta inwestycja zostać zrealizowana w studium, albowiem ustalenia studium nie są wiążące przy ustalania warunków zabudowy, to jednak istotnie organ powinien był wskazać czy dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa jedno czy wielorodzinna. Wynika to z wydanego w oparciu o art. 67 ust. 3 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ. U z 2003, Nr 164, poz. 1589), w myśl którego ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 2 pkt 1 lit. a tiret 1 i 2). Z treści rozporządzenia zatem jednoznacznie wynika, że przy zabudowie mieszkaniowej wyróżnia się zabudowę albo jedno albo wielorodzinną i w zależności od ustaleń analizy, organ w decyzji winien określić typ zabudowy stosownie do postanowień rozporządzenia. Jak zasadnie nadto wskazuje Skarżący okoliczność ta będzie miała znaczenia chociażby dla ustalenia ilości miejsc parkingowych na kolejnym etapie postępowania. Brak ustalenia ww. okoliczności stanowi naruszenie § 2 pkt 1 lit. a tiret 1 i 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Ponownie zatem rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi analizę z uwzględnieniem funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – przy uwzględnieniu nazewnictwa wynikającego z ww. rozporządzeni, wykaże w oparciu o jakie nieruchomości tej analizy dokonywał oraz wyjaśnić do jakich doszedł wniosków, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. W tym miejscu jednocześnie Sąd wyjaśnia, że obawy Skarżącego co do możliwości utworzenia w budynku położonym przy ul. [...] hostelu, są o tyle nieuzasadnione, że hostel wypełnia znamiona funkcji usługowej. Taki zatem sposób użytkowania budynku byłby niezgodny z ustaleniami (jakkolwiek nieścisłymi) decyzji wz i wymagałby ponownego działania legalizacyjnego. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości Sądu są ustalenia decyzji organu I instancji, uznane za słuszne przez organ odwoławczy, dotyczące szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej. Z ustaleń zawartych w pkt [...] decyzji organu I instancji wynika, że parametry te pozostają bez zmian. Ustalenie to jednak pozostaje w sprzeczności z przedmiotem planowanej inwestycji, którym jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku. O ile przy tym rozbudowa nie musi oznaczać w każdym przypadku zmiany szerokości elewacji frontowej, o tyle trudno sobie wyobrazić analogiczną sytuację w przypadku nadbudowy. Stąd też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany wyjaśnić czy w wyniku rozbudowy dojdzie do zmiany szerokości elewacji frontowej czy też nie i w zależności od poczynionych ustaleń – uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie. Podobnie w zakresie planowanej nadbudowy, organ ustali czy w wyniku planowanej nadbudowy poddasza parametr dotyczący górnej krawędzi elewacji frontowej ulegnie zmianie, czy też nie i należycie to uzasadni. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w sporządzonej analizie a za nią w zaskarżonej decyzji organu I instancji, błędnie dokonano ustaleń w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. W aktach brak jest danych dotyczących wszystkich występujących w obszarze analizowanym parametrów dotyczących tego wskaźnika, a jedynie podane są wartości brzegowe, stąd nie wiadomo czy prawidłowo ustalono średni wskaźnik. Niezależnie zaś od tego czy średnia wartość ustalona jest prawidłowo, organ nie uzasadnił w sposób należyty i odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, odstępstwa od zasadniczego sposobu ustalenia tej wartości stosownie do przepisów rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację wynikającą z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Uwzględniając całość rozważań zawartych w niniejszym wyroku należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty odniosły zamierzony skutek. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz zastosuje się do wskazówek w nim zawartych.