IV SA/Wa 2825/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za mienie gromadzkie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w sprawie odmowy uznania za mienie gromadzkie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,21 ha z obrębu[...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik Burmistrza - Naczelnik Wydziału Inwestycji Miasta i Gminy [...] wnioskiem z dnia 17 maja 2016 r. wystąpił do Starosty [...] o stwierdzenie, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703), że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,21 ha z obrębu [...], gmina [...], stanowi mienie gromadzkie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż na dzień dzisiejszy nie znaleziono żadnej informacji odnośnie księgi wieczystej na daną nieruchomość oraz dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę ujawnienia własności Skarbu Państwa czy Gminy. Z uzasadnienia wniosku wynika, że powyższa nieruchomość, użytkowana jest przez mieszkańców miejscowości [...], jako ogólnodostępna droga. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie pięciu mieszkańców wsi [...] mówiące, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku była drogą ogólnie dostępną. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Starosta [...] orzekł, że ww. nieruchomość nie stanowi mienia gromadzkiego. Po przeprowadzeniu analizy dokumentów znajdujących się w archiwum Wydziału Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] ustalono, co następuje: 1) w pierwszym pisanym rejestrze gruntów dla wsi [...] sporządzonym w 1962 r. na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów nr [...] (na mocy Dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) do działki nr [...] o pow. 0,21 ha jako osoba władająca gruntem wpisane było P.P.R.N. Wydział Komunikacji (nr rej. grunt. [...]); 2) na podstawie operatu z regulowania własności gospodarstw rolnych nr [...] numery działek uległy zmianie - działka nr [...] otrzymała nowy numer [...], powierzchnia działki pozostała bez zmian. W pisanym rejestrze gruntów założonym w 1974 r. na podstawie ww. operatu do działki nr [...] o pow. 0,21 ha jako osoba władająca gruntem w pisany był Urząd Gminy Drogi powszechnego użytku (nr jedn. rej. [...]); 3) w pisanym rejestrze gruntów założonym w 1990 r. na podstawie operatu technicznego odnowienia ewidencji gruntów nr [...] do działki nr [...] o pow. 0,21 ha jako osoba władająca gruntem wpisany był Urząd Gminy - drogi powszechnego korzystania (nr jedn. rej. [...]). Ponadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w wykonaniu postanowień Uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. w sprawie usprawnienia zarządu mieniem gromadzkim, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w [...] przeprowadził inwentaryzację oraz założenie ewidencji nieruchomości mienia gromadzkiego na terenie powiatu [...]. Wynik tej pracy ([...]) został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W wykazie mienia gromadzkiego sporządzonym w 1966 r. znajdującym się w ww. operacie przedmiotowa działka nie została wykazana. Zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka stanowi użytek gruntowy "dr" – drogi, właściciel jest nieustalony, a jako użytkownik wpisany jest Urząd Gminy [...] - drogi powszechnego korzystania. W rubryce "KW" (księga wieczysta) brak nomenklatury prawnej. W toku postępowania do akt sprawy Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy [...] przekazał przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2018 r.: mapę do decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w granicach ww. działki, protokół ustalenia granic dawnej dz. ew. [...] zapisanej w operacie ewidencji gruntów [...], stan na dzień [...] lipca 1963 r. oraz protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zdaniem Starosty zebrane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego dowody nie potwierdzają, że przedmiotowa działka była drogą wydzieloną jako grunty gromadzkie wsi [...]. Organ I instancji wskazał, że w opracowaniu geodezyjnym wykonanym na zlecenie Gminy [...] nr [...], które nie stanowi podstawy w zakresie tytułu prawnego, a jedynie określa zasięg tego prawa, również brak jest wskazanych dokumentów. Ponadto dostarczony przez Wnioskodawcę dokument tj. kopia fragmentu Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1954 r. wskazuje jedynie na nowy podział administracyjny gromad określając ich zasięg obszarowy nie potwierdzając w żaden sposób istnienia majątków gromad. Starosta zwrócił uwagę, że uznanie nieruchomości za mienie gromadzkie nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o wpisy w rejestrach gruntów, które są wtórne w stosunku do stanu prawnego i w niniejszej sprawie wskazują jedynie, że ww. działka znajdowała się w zarządzie jednostki publicznej. Powyższe nie może nastąpić również w oparciu o oświadczenie/zeznania mieszkańców wsi, które wskazują jedynie okoliczności faktyczne, a nie prawne. Poza tym kluczowe znaczenie w sprawie ma wykaz załączony do opracowania nr [...], który wskazuje, że na terenie wsi [...] znajduje się jedna działka stanowiąca mienie gromadzkie, jednak nie jest to dawna ww. działka. Organ wyjaśnił też, że nie przeprowadził w toku prowadzonego postępowania rozprawy administracyjnej, gdyż informacje, które mógł pozyskać w trakcie rozprawy otrzymał w trakcie przesłuchania świadków. W odwołanie od decyzji Starosty Burmistrz Miasta i Gminy [...] podniósł, że wprawdzie dla przedmiotowej nieruchomości nie odnaleziono żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić postawę ujawnienia własności Skarbu Państwa lub gminy, jednak w aktach sprawy znajdują się oświadczenia najstarszych mieszkańców wsi [...] potwierdzające, że przedmiotowa działka istniała już przed wojną i była wykorzystywana przez ogół mieszkańców. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Starosta w swojej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do zapisów ewidencji gruntów, przeprowadził analizę dokumentów znajdujących się w archiwum Wydziału Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] oraz wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] oraz jego oddziału w [...] z pytaniem czy znajdują się dokumenty potwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie. Archiwa poinformowały, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących, że przedmiotowa działka stanowiła mienie gromadzkie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wykaz mienia gromadzkiego znajdującego się na terenie powiatu [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Został on zlecony w wykonaniu postanowień uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. w sprawie usprawnienia zarządu mieniem gromadzkim. W wykazie tym nie figuruje nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Gmina [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: • naruszenie art. 7, art. 77, oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez nie uznanie zeznań świadków i oświadczenia mieszkańców wsi [...] za, wystarczający dowód w sprawie; • naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty, w sytuacji niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła na podstawie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty[...] 2. art. 200 i nast. p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że organy nie zwróciły uwagę, że przedmiotowa działka w rejestrze gruntów wsi [...], założonym w 1962 r., wpisana została jako grunt we władaniu P.P.R.N. Wydział Komunikacji. Poza tym nieruchomość objęta wnioskiem nie ma uregulowanego stanu prawnego, nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Właściciel działki jest nieustalony, a jako władającego wpisano Urząd Gminy - drogi powszechnego korzystania. Z powyższego wynika, iż już przed 1963 rokiem działka znajdowała się w zarządzie jednostki publicznej. Dodatkowo Gmina przekazała kopię fragmentu szczegółowej mapy topograficznej z 1832 r. wykonanej przez Wojskowy Instytut Geograficzny z oznaczeniem przebiegu drogi. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do oświadczenia mieszkańców wsi [...] potwierdzającego, że przedmiotowa działka już przed wojną stanowiła ogólnodostępny pas drogowy i była wykorzystywana przez ogół mieszkańców, co jest najistotniejszym dowodem w przedmiotowym postępowaniu. Poza tym nieruchomości stanowiące drogi zawsze miały charakter publiczny, ogólnodostępny i służyły nie tylko lokalnej społeczności, ale były do użytku wszystkich. W przedmiotowym postępowaniu zeznania świadków oraz oświadczenie mieszkańców wsi [...] stanowią najważniejszy dowód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała zarzuty skargi, jak i dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wydanie decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość była w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim w rozumieniu przepisów tej ustawy. Pomimo tak – prawidłowo – postawionego założenia, zastrzeżenia budzi sposób przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego przez organy, co powoduje, że wydane decyzje organów obu instancji należy uznać za przedwczesne Należy podkreślić, że przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. 5 lipca 1963 r., przez co dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie nie mają znaczenia jej losy po wskazanej wyżej dacie (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157 i z dnia 20 września 1995 r. II SA/Łd 1281/95 niepubl.). Istotny natomiast dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę (a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków) oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie podlegają nieruchomości rolne stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64/62 poz. 303 ze zm.). Według definicji zawartej w § 1 tego rozporządzenia przez użyte w tym rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie - rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe, a przez dawne gromady - rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z 25 września 1954 r. Trzeba zaznaczyć, że na mocy tej ustawy w miejsce dotychczasowych gmin i gromad, które – stosownie do zapisów ustawy z dnia 23 marca 1933r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35/33 poz. 294 z późn. zm.) – nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego – utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach. Jak przyjmowano, całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa. Zwrócić uwagę należy, że brak dokumentacji poświadczającej stan prawny nieruchomości w okresie poprzedzającym datę 5 lipca 1963 r. nie uniemożliwia uznania tych nieruchomości za mienie gromadzkie. Wobec braku tytułu nabycia przez gromadę spornych nieruchomości organ celem ustalenia stanu faktycznego zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykorzystując z mocy art. 75 k.p.a. dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem. Do takich środków dowodowych powołany wyżej przepis zalicza m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (np. wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2013 r., sygn. II SA/Ke 77/13, i z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II SA/Ke 11/15, w obu sprawach NSA oddalił skargi kasacyjne odpowiednio wyrokami z dnia 5 listopada 2014r., sygn. II OSK 1824/13 i z dnia 18 maja 2017r., sygn. II OSK 2297/15). Przy czym zauważyć należy, że NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 maja 2017r., w ślad za sądem I instancji, za wystarczający dowód do uznania, że nieruchomości stanowiły w dniu 5 lipca 1963 r. własność gromady, uznał zeznania świadków. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy nie wyczerpały w tym przypadku wszystkich możliwości dowodowych, naruszając tym samym w sposób istotny dyspozycję art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowi także podstawę do uznania, że stanowisko organów przyjęte w decyzjach obu instancji było przedwczesne. W sprawie przedstawiono zeznania 5 świadków – mieszkańców wsi [...] – które są ogólne i powtarzalne. W ocenie organów obu instancji nie są one dowodem, który mógłby przesądzać o uznaniu nieruchomości za mienie gromadzkie, bowiem nie dotyczą kwestii istotnej dla postępowania, tj. ustalenia, czy sporna nieruchomość stanowiła mienie dawnych gromad. Organ orzekający wskazał także, że nie może ponadto ograniczać się do wydania orzeczenia wyłącznie na podstawie zeznań świadków. Powyższe stanowisko organu – w świetle poczynionych już rozważań – nie zasługuje na aprobatę. Trzeba zaś zwrócić uwagę, że analiza zeznań przesłuchanych w sprawie świadków prowadzi do wniosku, że przedmiotowa droga istniała – stanowiła dojazd do pól, lasu i była użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Już z tych zeznań wynika zatem, że nieruchomość była faktycznie, wspólnie użytkowana przez mieszkańców wsi. Zeznania te uprawdopodabniają też, że może chodzić o nieruchomość wspólną, niebędącą przedmiotem własności indywidualnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że dołączone do akt sprawy zeznania są ogólne, niejasne i budzą wątpliwości. Przykładowo w zeznaniach świadków pojawiała się odpowiedź, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stanowiła wspólnoty gruntowej, natomiast żaden ze świadków nie odniósł się do kwestii, czy stanowiła ona mienie gromadzkie. Co istotne zatem, żaden ze świadków nie stwierdził, że nie wie bądź też nie pamięta czy nieruchomość należała lub mogła należeć do gromady. Wobec braku wypowiedzi w tym zakresie trudno wnioskować czy świadkowie mają czy też nie mają wiedzy na ten temat – najprawdopodobniej nie zostali o to w ogóle zapytani. Poza tym budzą uzasadnione wątpliwości zeznania np. I. D., która oświadczyła, że "orientuje się mniej więcej gdzie są położone działki". Świadczy to o tym, że świadek nie była pewna położenia przedmiotowej działki objętej wnioskiem. Nie wynika zatem z akt i z zeznań, że dopytano świadków o dokładny przebieg drogi, na przykład okazując stosowną dokumentację – choćby w celu stwierdzenia, czy droga miała inny przebieg niż wynikający z dokumentów najbliższych dacie 5 lipca 1963 r., w tym tych sporządzonych do celów założenia ewidencji gruntów. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny. Poza tym z uwagi na brak dokumentacji w zakresie przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie, należy rozszerzyć – jeśli będzie to możliwe – krąg świadków. Ewentualnie organ powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która umożliwi doprecyzowanie ustaleń już ww. świadków i spowoduje, że w sprawie będzie zaangażowany większy krąg mieszkańców. Organ także powinien odnieść do kwestii wpisania w rejestrze gruntów ww. działki w 1962 r. jako grunt będący we władanie P.P.R.N Wydział Komunikacji. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia procesowe polegające na braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego uzasadniają uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu konieczność przeprowadzenia istotnych dowodów, w tym dowodów z przesłuchania świadków oraz ewentualnie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Przerzucenie ciężaru w tym zakresie na organ II instancji stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tych względów, wobec faktu, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, a także art. 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji doprowadzi do wyeliminowania wskazanych powyżej uchybień, tj. uzupełni materiał dowodowy w sposób wskazany przez Sąd (zarówno jeśli chodzi o zeznania świadków, jak też rozważy okoliczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej), po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie dokonując oceny zgromadzonych dowodów z uwzględnieniem powyższych uwag. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.