IV SA/Wa 2835/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ) po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej jako skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] września 2017 roku, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie (nadbudowie) strychu na cele mieszkalne, rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w głębi działki) na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...], orzekło: "na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej: 1. wysokość attyki budynku wielorodzinnego - max 14 m i budynku jednorodzinnego - max II kondygnacje, max 7 m, wysokość najwyższego punktu kalenicy głównej max 8,5 m, i orzec, że wysokość attyki budynku wielorodzinnego - 12 m i budynku jednorodzinnego - Il kondygnacje, 7 m, 2. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - max. 53% i orzec, że dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: od 45,4% do 53%; 3. szerokość elewacji frontowej - ca 25,70 m i orzec, że dopuszcza się szerokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego - 25,70 m." Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. W dniu [...]8 maja 2013 roku A. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie (nadbudowie) strychu na cele mieszkalne, rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w głębi działki) z garażami w poziomie parteru, na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...], a decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 roku, Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie skarżący kwestionując ustalone przez organ I instancji parametry inwestycji (wysokość i wielkość powierzchni zabudowy); możliwość posadowienia budynku jednorodzinnego w odległości 1,5 m od granicy działki; ustalenie funkcji budynku jednorodzinnego (budynek ma pełnić funkcję garażu z częścią mieszkalną). W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, a zaskarżona decyzja, zgodnie z ww. przepisami, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i granice obszaru analizowanego. Organ I instancji nieprawidłowo natomiast zapisał poszczególne parametry zabudowy, bowiem posłużył się określeniem wartości maksymalnych, podczas gdy powinien był oznaczyć poszczególne parametry poprzez wskazanie konkretnej wartości lub przedziału wartości (w formie "widełek" od-do). W ocenie organu niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego bez odwołania się do skonkretyzowanych i prawidłowych wyliczeń analizy i wnikliwego uzasadnienia takiego odstępstwa. Wymaga tego wzgląd na zasadę dobrego sąsiedztwa. Wobec powyższego organ, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przede wszystkim zaś na podstawie przeprowadzonej w i instancji analizy obszarowej, "widełkowo" i poprzez wskazanie wartości konkretnych ustalił parametry dla przedmiotowej inwestycji w miejsce tych, które ustalił organ I instancji. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że wysokość planowanych budynków określiło na 12 m (budynek nadbudowywany) i 7 in (budynek jednorodzinny), bowiem takie wartości można było ustalić w oparciu o wysokość zabudowy sąsiedniej i w zgodzie z istniejącym w obszarze analizowanym porządkiem architektonicznym bowiem w ocenie organu tak ustalone wskaźniki są do pogodzenia z istniejącą zabudową. Natomiast w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia (wobec parametrów zabudowy istniejącej) ustalenie przedmiotowych wskaźników na poziomie wyższym, tj. odpowiednio 14 i 8,5 m, jak to uczynił organ t instancji. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu Kolegium ustaliło w przedziale od 45,4% do 53%. Dolna granica odpowiada aktualnie występującemu wskaźnikowi na terenie planowanej inwestycji, natomiast górna jest do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. W obszarze tym występują wskaźniki o takiej i wyższej wartości, przeważnie w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co uzasadnia zezwolenie inwestorowi na zastosowanie takiego wskaźnika w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez: a) ustalenie wysokości attyki budynku planowanego w głębi działki na 7 m, b) dopuszczenie lokalizacji budynku planowanego w głębi działki w odległości 1,5 m od granicy nieruchomości, c) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu od 45,5% do 53%, d) wyznaczenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej w promieniu ponad 70 m od granicy terenu inwestycji; 2) prawa procesowego: a) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez dr inż. arch. J. S., stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 roku Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy, b) art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania, przynajmniej względem nieruchomości położonej przy ul. [...], której właściciele nie żyją, a w konsekwencji brak zawiadomienia wszystkich stron postępowania, c) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez brak powiadomienia o zmianie wniosku wnioskodawcy w zakresie funkcji budynku mieszkalnego położonego w głębi nieruchomości na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...], d) art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez brak uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zezwalającego na budowę budynku w głębi działki w odległości 1,5 m od granicy nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej jako skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] września 2017 roku, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie (nadbudowie) strychu na cele mieszkalne, rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w głębi działki) na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. orzekło: "na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej: 1. wysokość attyki budynku wielorodzinnego - max 14 m i budynku jednorodzinnego - max II kondygnacje, max 7 m, wysokość najwyższego punktu kalenicy głównej max 8,5 m, i orzec, że wysokość attyki budynku wielorodzinnego - 12 m i budynku jednorodzinnego - Il kondygnacje, 7 m, 2. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - max. 53% i orzec, że dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: od 45,4% do 53%; 3. szerokość elewacji frontowej - ca 25,70 m i orzec, że dopuszcza się szerokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego - 25,70 m." Sąd podziela stanowisko organu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, a zaskarżona decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i granice obszaru analizowanego. Sąd podzielił także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że organ I instancji nieprawidłowo zapisał poszczególne parametry zabudowy, posługując się określeniem wartości maksymalnych, podczas gdy powinien był oznaczyć poszczególne parametry poprzez wskazanie konkretnej wartości lub przedziału wartości. Kolegium prawidłowo również określiło wysokość planowanych budynków na 12 m (budynek nadbudowywany) i 7 m (budynek jednorodzinny), bowiem takie wartości można było ustalić w oparciu o wysokość zabudowy sąsiedniej i w zgodzie z istniejącym w obszarze analizowanym porządkiem architektonicznym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu Kolegium ustaliło w przedziale od 45,4% do 53% gdy dolna granica odpowiada aktualnie występującemu wskaźnikowi na terenie planowanej inwestycji, a górna jest do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. Zgodnie z art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2 powołanego artykułu stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpoznawanej sprawie wystąpiło jednak tego rodzaju uchybienie, nie podniesione w skardze, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pkt 1 uchyliło decyzję organu I instancji w części określającej: - wysokość attyki budynku wielorodzinnego i budynku jednorodzinnego, - wysokość najwyższego punktu kalenicy głównej i w tym zakresie orzekło co do: - wysokości attyki budynku wielorodzinnego budynku jednorodzinnego. Z powyższego wynika, że SKO uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości najwyższego punktu kalenicy głównej, ale już nie orzekło w tej kwestii, pozostawiając ją nieuregulowaną i nie odnosząc się do nie również w uzasadnieniu decyzji. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Jednym z warunków poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Jedynie w przypadku istnienia takiej spójności można powiedzieć o decyzji, że rozstrzyga konkretną sprawę. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. W kontrolowanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, uniemożliwiającą funkcjonowanie w obrocie prawnym i z tych przyczyn decyzja musiała zostać wyeliminowana. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II SA/Łd 84/07, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy określa zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Przedmiotu takiego nie stanowią zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Zagadnienie szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego rozstrzygane jest na etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie ewentualnego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę i dopiero wtedy organ architektoniczno-budowlany będzie badać dopuszczalność inwestycji w świetle szczegółowych wymogów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy wyda decyzję orzekającą co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)