IV SA/Wa 284/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej "K.p.a." w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2015r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Skarżąca wnioskiem z dnia 1 września 2014r. zwróciła się w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wydzielony pod drogę gminną ul. [...]. Organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Z kolei Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] stwierdziła, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności niezbędnych do przeprowadzenia uzgodnień. Prezydent W. uznał, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E.P. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Ustalił, że na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], na podstawie której cztery działki przeszły na własność gminy z mocy prawa. Następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona wielokrotnie zwracała się do gminy o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a negocjacje zakończyły się bez porozumienia stron. Zwrócono uwagę, że organ administracji zobligowany jest zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Zawarcie porozumienia zależy od woli zarówno skarżącego jak i organu, które na tym etapie występują jako podmioty równorzędne. Koniecznym jest, aby właściwy organ otrzymując od właściciela propozycje przystąpienia do negocjacji, w odpowiedniej formie (pisemnej) poinformował stronę o braku zamiaru przystąpienia do negocjacji. Zdaniem Wojewody w sprawie tej z całą pewnością negocjacje zostały zakończone. Z tego względu odmowa wszczęcia postępowania nie ma podstaw w przepisach u.g.n. i nie wypełnia norm zawartych w art. 61 a k.p.a., co uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wywiodło Miasto W. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta W. w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu, Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj: - art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie zakończone zostały negocjacje w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Wskazując na powyższe naruszenia skarga wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewody [...], znak [...] w całości, 2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podkreślono, że organ wyrażał wolę prowadzenia negocjacji i nie uchyla się od przeprowadzenia uzgodnień, a jedynie wskazywano przyczyny niezałatwienia sprawy, wymieniając czynności niezbędne do przeprowadzenia uzgodnień. Nie został bowiem doręczony do organu dokument, do którego złożenia został zobowiązany wnioskodawca. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym, nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, skargę uwzględnił. Sąd mianowicie w świetle zgormadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego doszedł do wniosku, że konkluzja Wojewody [...], iż w sprawie tej negocjacje zostały zakończone, co uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania jest nieuprawniona. Przede wszystkim niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji błędnie przyjął organ, że strona wielokrotnie zwracała się do organu o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W aktach znajduje się jedynie jedno pismo datowane na dzień 23 grudnia 2013r., w którym E.P. – powołując się na wniosek z 2008r. w sprawie wypłaty odszkodowania za cztery działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] – wezwała do wypłacenia odszkodowania. W związku z tym pismem Urząd Miasta W. w dniu 13 lutego 2014r. wystosował pismo, w którym poinformował skarżącą, że wnioski o wypłatę odszkodowania podlegają rozpatrzeniu według kolejności wpływu, wobec tego zostanie strona poinformowana o planowanym terminie negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania z odpowiednim wyprzedzeniem. Poza powyższymi dwoma dokumentami Wojewoda nie zgromadził żadnych innych dowodów świadczących o fakcie prowadzenia negocjacji. Jeżeli skarżąca powołuje się na wniosek o wypłatę odszkodowania złożony jeszcze w 2008r. koniecznym było poszerzenie materiału dowodowego i zbadanie przebiegu wymiany korespondencji pomiędzy skarżącą a organem w przedmiocie spornego odszkodowania. Tych czynności zabrakło, a Wojewoda skonkludował jedynie, że z korespondencji prowadzonej elektronicznie wynika, że strona wielokrotnie zwracała się poprzez swojego pełnomocnika do organu o wypłatę odszkodowania. Tymczasem wszystkie te czynności miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei natomiast z prowadzonej mailowo korespondencji wynika, że właściwie nie wnosi ona niczego nowego w sprawie. Analiza jej treści nie wskazuje bowiem, aby dotyczyły one zasadniczej kwestii tj. wysokości odszkodowania. Strona bowiem ubiegająca się o przyznanie odszkodowania w drodze cywilnych negocjacji musi konkretyzować swoje oczekiwania – tak miało to miejsce w piśmie skierowanym do organu z dnia 23 grudnia 2013r. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przepisy u.g.n. nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Nie oznacza to oczywiście pełnej dowolności i możliwości bezzasadnego przedłużania decyzji odnośnie możliwości dojścia do porozumienia między stronami tych czynności. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie Niewątpliwie obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Skład orzekający za zasługujące na aprobatę uznaje ponadto stanowisko, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie (tak NSA w wyroku z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, CBOSA). Z drugiej jednak strony negocjacje w rozumieniu czynności cywilnej należy rozumieć jako pewien proces polegający na wymianie stanowisk celem dojścia do porozumienia. Jako takie zatem nie może być rozumiane podjęcie jednorazowej czynności polegającej na wyznaczeniu ostatecznego terminu przeprowadzenia negocjacji, jeżeli nie wynika, aby uprzednio były prowadzone rozmowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy bez zgromadzenia wystarczającego materiału uznał, że negocjacje zakończyły się w tej sprawie, co uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Tymczasem w świetle dokumentów znajdujących się w aktach trudno uznać, aby jedno wezwanie skarżącej oraz odpowiedź na to wezwanie, jak również korespondencję mailową uznać za prowadzenie negocjacji, a tym bardziej za ich zakończenie. Jednocześnie jednak Sąd nadmienia, że przyjęcie konstrukcji, wedle której informacje właściwego do zapłaty odszkodowania organu o możliwości podjęcia rokowań dopiero po zabezpieczeniu środków finansowych (wystosowywane na przestrzeni kilku lat) również oznaczają brak wyczerpania trybu negocjacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 378/14). Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu przedwczesne i nieuprawnione wobec tego było stwierdzenie przez Wojewodę [...], że negocjacje miedzy stronami zostały zakończone, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o normę art. 98 u.g.n. Jeżeli organ odwoławczy uzyska dodatkowe dokumenty i informacje, z których będzie wynikało, że poza pismem skarżącej z 23 grudnia 2013r. była prowadzona korespondencja, której treść wskazuje na wolę stron cywilistycznego zakończenia sporu, zasadne będzie uchylenie postanowienia Prezydenta W. z [...] maja 2015r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.