IV SA/Wa 284/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 284/16; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Miasta W. na rzecz E. P. 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a." w zw. z art. 144 K.p.a. uchylające postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. E. P. wnioskiem z dnia 1 września 2014r. zwróciła się w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] wydzielony pod drogę gminną ul. [...]. Organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Z kolei Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] stwierdziła, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności niezbędnych do przeprowadzenia uzgodnień. Prezydent [...] uznał, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. P. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Ustalił, że na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], na podstawie której cztery działki przeszły na własność gminy z mocy prawa. Następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona wielokrotnie zwracała się do gminy o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a negocjacje zakończyły się bez porozumienia stron. Zwrócono uwagę, że organ administracji zobligowany jest zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Zawarcie porozumienia zależy od woli zarówno skarżącego jak i organu, które na tym etapie występują jako podmioty równorzędne. Koniecznym jest, aby właściwy organ otrzymując od właściciela propozycje przystąpienia do negocjacji, w odpowiedniej formie (pisemnej) poinformował stronę o braku zamiaru przystąpienia do negocjacji. Zdaniem Wojewody w sprawie tej z całą pewnością negocjacje zostały zakończone. Z tego względu odmowa wszczęcia postępowania nie ma podstaw w przepisach u.g.n. i nie wypełnia norm zawartych w art. 61 a K.p.a., co uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wywiodło Miasto [...] zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta [...] w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie zakończone zostały negocjacje w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Wskazując na powyższe naruszenia skarga wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewody [...], znak [...] w całości, 2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podkreślono, że organ wyrażał wolę prowadzenia negocjacji i nie uchyla się od przeprowadzenia uzgodnień, a jedynie wskazywano przyczyny niezałatwienia sprawy, wymieniając czynności niezbędne do przeprowadzenia uzgodnień. Nie został bowiem doręczony do organu dokument, do którego złożenia został zobowiązany wnioskodawca. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym, nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 284/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz skarżącego Miasta [...] zwrot kosztów postępowania. Sąd, mając na uwadze zgormadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy doszedł do wniosku, że konkluzja Wojewody [...], iż w sprawie tej negocjacje zostały zakończone, co uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania jest nieuprawniona. Sąd uznał, że niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji błędnie przyjął organ, iż strona wielokrotnie zwracała się do organu o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wskazał, że w aktach znajduje się jedynie jedno pismo datowane na dzień 23 grudnia 2013r., w którym E. P. - powołując się na wniosek z 2008r. w sprawie wypłaty odszkodowania za cztery działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] - wezwała do wypłacenia odszkodowania. W związku z tym pismem Urząd Miasta [...] w dniu 13 lutego 2014r. wystosował pismo, w którym poinformował skarżącą, że wnioski o wypłatę odszkodowania podlegają rozpatrzeniu według kolejności wpływu, wobec tego zostanie strona poinformowana o planowanym terminie negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania z odpowiednim wyprzedzeniem. Poza powyższymi dwoma dokumentami - jak stwierdził Sąd - Wojewoda nie zgromadził żadnych innych dowodów świadczących o fakcie prowadzenia negocjacji. W ocenie Sądu organ odwoławczy bez zgromadzenia wystarczającego materiału uznał, że negocjacje zakończyły się w tej sprawie, co uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że przedwczesne i nieuprawnione było stwierdzenie przez Wojewodę [...], że negocjacje miedzy stronami zostały zakończone, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o normę art. 98 u.g.n. W dniu 31 maja 2016 r. E. P. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że: - stroną aktywną w cywilnym procesie ustalenia i wypłaty odszkodowania winien być tylko i wyłącznie właściciel, całkowite pominięcie oceny biernej organu i jego symulowanych działań, podczas gdy cywilnoprawny charakter uzgodnień oznacza równorzędność stron tego stosunku i działań a zaniechania każdej ze stron powinny być oceniane przy zachowaniu tych samych kryteriów, - były właściciel winien zachowywać się w procesie uzgodnień w ściśle określony sformalizowany sposób (ściśle skonkretyzować swoje oczekiwania, w tym co do wysokości odszkodowania, prowadzić korespondencję w sposób papierowy, podejmować wielokrotnie- jednak w nieustalonej liczbie - czynności zmierzające do zakończenia trybu uzgodnień, gdy tymczasem przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie reguluje ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia; - informowanie przez organ (na przestrzeni wielu lat) nie oznacza wyczerpania trybu negocjacyjnego, gdy tymczasem takie działanie oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), , dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, gdy tymczasem organy administracji posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń oraz poprzez fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału i dokonanie błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy; - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, tj. korespondencji potwierdzającej fakt długoletniego prowadzenia uzgodnień w sprawie odszkodowania; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 98 u.g.n. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zachodzą istotne wątpliwości co do zakończenia procesu i uzgodnień; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów. Wskazując na powyższe uchybienia E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Dokonując autokontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 284/16 Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bowiem Sąd dokonał nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że wszczęcie drugiego trybu jest możliwe jedynie wtedy, gdy do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Rację ma skarżące Miasto [...], że niedopuszczalne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, bez przeprowadzenia wcześniejszych bezskutecznych negocjacji. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy - jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną E. P. a także Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu, że negocjacje w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania zostały zakończone, czy też - jak twierdzi skarżące Miasto [...] i Prezydent [...] - nie zakończył się cywilnoprawny etap negocjacji i w tej sytuacji wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania byłoby przedwczesne. W rozpoznawanej E. P. wystąpiła o wszczęcie postępowania w trybie wywłaszczeniowym w sprawie wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] w związku z decyzjami Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wnioskodawczyni podała, że o odszkodowanie wystąpiła w 2008 r., wieloletnia korespondencja z Delegaturą Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz próby podjęcia negocjacji nie przyniosły rezultatu. W skardze na postanowienie Wojewody [...], który uznał, że strona wielokrotnie zwracała się o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a negocjacje zakończyły się bez porozumienia stron, Miasto [...] wskazało, że organ pierwszej instancji przed wydaniem swego rozstrzygnięcia wezwał wnioskodawczynię do nadesłania dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt zakończyły się wynikiem negatywnym. Skarżący stwierdził, że E. P. takiego dokumentu nie przedłożyła, natomiast powołane przez nią pismo z dnia 13 lutego 2014 r. Delegatury Biura Gospodarki w Dzielnicy wskazuje, że Delegatura wyraża wolę przeprowadzenia negocjacji, nie uchyla się od przeprowadzenia uzgodnień w sprawie, a jedynie wyjaśnia przyczyny niezałatwienia sprawy, wymieniając czynności niezbędne poprzedzające przeprowadzenie uzgodnień. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze. Należy podkreślić, że Prezydent [...] w prowadzonym postępowaniu ani Miasto [...] w skardze nie kwestionują, że E. P. od wielu lat (od 2008 r.) stara się uzyskać odszkodowanie za przejęte od niej nieruchomości. Wynika to także z pisma z dnia 13 lutego 2014 r. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], w którym stwierdzono m. in., że stosowne informacje i wyjaśnienia w sprawie zostały przedstawione w dotychczasowej korespondencji. Wskazano również, że przepisy nie określają terminu przeprowadzenia cywilnoprawnych negocjacji. Wskazano, że już wcześniej wnioskodawczym była informowana, iż wnioski o wypłatę odszkodowania za działki gruntu, które przejęło Miasto [...] z mocy prawa, podlegają rozpoznaniu w kolejności według chronologii wpływu, a zatem wnioskodawczym będzie powiadomiona, z odpowiednim wyprzedzeniem o planowanym terminie negocjacji. Ponadto podkreślono, że możliwość rozpoczęcia negocjacji jest uzależniona od środków budżetowych, które nie są nieograniczone. Poinformowano również, że przed podjęciem cywilnoprawnych rokowań będą musiały zostać podjęte odpowiednie czynności (stosowna analiza prawna i ekonomiczna). Podkreślono, że na wystąpienia wnioskodawczyni w tej sprawie, udzielane są odpowiedzi zawierające informacje i wyjaśnienia. Na koniec podniesiono, że nie ma podstaw do przyjmowania, że tut. Urząd odmawia przyjęcia rokowań. W ocenie Sądu powyższe pismo zawierające bardzo ogólne informacje, że organ podejmie w przyszłości bliżej nieokreślone czynności w celu podjęcia rokowań - biorąc pod uwagę uwarunkowania tej konkretnej sprawy, w tym fakt wielokrotnego zwracania się w sprawie podjęcia negocjacji przez E. P. (od 2008 r.) - świadczy o braku rzeczywistej chęci do prowadzenia negocjacji. W tej sytuacji stwierdzenie, że urząd nie odmawia podjęcia rokowań jest całkowicie gołosłowne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, że: "Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź - jak w niniejszej sprawie - informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie." W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Miasto [...], które w istocie od 8 lat uchyla się od podjęcia negocjacji w sprawie należnego E. P. odszkodowania, odsuwając je w niedającą się określić przyszłość, odmówiło podjęcia uzgodnienia, co oznacza, że brak było w tej sytuacji podstaw do odmowy przez Prezydenta [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W warunkach przedmiotowej sprawy E. P. jest w istocie pozbawiona możliwości dochodzenia odszkodowania, bowiem podmiot od którego odszkodowanie jej się należy - Miasto [...] faktycznie uchyla się od przeprowadzenia negocjacji i nie podejmuje - od wielu lat - żadnych konkretnych działań w tym kierunku, mimo aktywnej postawy wnioskodawczyni, a jednocześnie Prezydent [...], wykonujący w niniejszej sprawie zadania starosty, będący organem właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego, odmawia wszczęcia tego postępowania, powołując się na rzekomą chęć przeprowadzenia uzgodnień w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, taka sytuacja jest niedopuszczalna w państwie prawa. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. jest zgodne z prawem. Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i §14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w związku z art. 179 a P.p.s.a. Na koszty postępowania kasacyjnego w łącznej kwocie 477 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 360 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi kasacyjnej kwocie 100 zł.