IV SA/Wa 2843/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1212 r. odmawiające Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. udziału na prawach strony w postępowaniu z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wielokondygnacyjnych budynków biurowych z garażami/parkingami podziemnymi oraz nadziemnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, wewnętrzną siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłączami zewnętrznymi, obiektami technicznymi, wewnętrznym układem drogowym i parkingami i małymi formami architektury na działkach nr ew[...] oraz części działek nr ew. [...] z obr. [...] oraz na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 27 lutego 2011 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wystąpiło o dopuszczenie go na prawach strony do postępowania administracyjnego w trybie art. 31 kpa w przypadku odstąpienia od konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując w uzasadnieniu, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do tego postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., podnosząc, że jest rzecznikiem ochrony interesu publicznego, a jego działanie w tym interesie powinno przyczynić się do lepszego załatwienia sprawy. Wskazano, że Stowarzyszenie podniosło kolizję planowanego przedsięwzięcia z korytarzem napowietrzania W., a udział w postępowaniu jest troską o właściwą ocenę tej kolizji oraz podjęcie działań zapobiegawczych. Rozpatrując powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że kpa przewiduje możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, ale jest to uwarunkowane spełnieniem przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, a więc wystąpieniem organizacji społecznej z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. O dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwołało się do zapisów statutu i powołało się na istnienie interesu publicznego - ochrony korytarza regeneracji i wymiany powietrza w W. Wniosek o dopuszczenie do postępowania, a także zażalenie nie zawierają dodatkowych argumentów wykazujących na istnienie interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza w postępowaniu o wydanie decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z ustaleniami z prowadzonego postępowania wykazano, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, nie będzie ograniczać swobodnego przepływu mas powietrza w korytarzu wymiany powietrza ze względu na swój charakter i skalę oraz usytuowane będzie między terenami zapewniającymi swobodną wymianę powietrza. Powyższe wskazuje, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie miała wpływu na stołeczny system regeneracji i ochrony powietrza, a co za tym idzie powołanie się przez Stowarzyszenie na uogólniony interes związany z dążeniem do ochrony miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza nie może stanowić interesu społecznego dającego podstawę do włączenia go do postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazało w uzasadnieniu, że spełnia kryteria interesu publicznego. A tymi kryteriami są: wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegające ochronie (ochrona miejskiego systemu mającego znaczenie dla prawidłowego klimatu miasta), ochrona wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności oraz występowanie zagrożeń dla środowiska (przekroczenie norm jakości powietrza w mieście, postępująca degradacja ogólnomiejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza). Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia inwestycja będzie miała istotne znaczenie dla funkcjonowania omawianego ogólnomiejskiego systemu, a tym samym i zdrowia mieszkańców). Z kolei jakość środowiska i ochrona zdrowia publicznego są wartościami niewątpliwie ważnymi dla mieszkańców W. Dla potwierdzenia swoich twierdzeń Stowarzyszenie powołało się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. II OSK 139/09. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 kpa musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 kpa, przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 663/11, Lex 1217445). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozważyło w dostateczny sposób, czy udział Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w tym postępowaniu jest korzystny dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie oceniło w sposób wystarczający spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dopatrzyło się istnienia interesu publicznego – ochrony korytarza regeneracji i wymiany powietrza w W. Wskazało, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie miała wpływu na stołeczny system regeneracji i ochrony powietrza. Powyższe stwierdzenie należy uznać za nazbyt arbitralne. W ocenie Sądu, organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego uznał, iż Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. nie powinno brać udziału w postępowaniu. Jak podkreślił NSA (wyrok dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08) nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej. Niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie tym, że z punktu widzenia interesu społecznego nie ma podstaw do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Przesłanki zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 kpa są dwie: cele statutowe tej organizacji oraz interes społeczny i muszą one być spełnione łącznie. Organy powinny były zatem ocenić wystąpienie obu tych przesłanek. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz uprawdopodobnić, że działając w interesie społecznym przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Stowarzyszenie nie może poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wykazanie istnienia tej okoliczności będzie świadczyło o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem. Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez NSA we wskazanym wyroku, że skoro ustawodawca przewiduje instytucję "organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony", to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji. Najistotniejszym uchybieniem zaskarżonego postanowienia jest to, że zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 31 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak sentencji wyroku.