IV SA/Wa 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 roku; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 285/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2007r., znak [...], stwierdzającą nieważność zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r., nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "B." w T., stanowiącym byłą własność B. H. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto T.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r. ustanowiony został, na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67), przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "B. ", w T.. Sprawowanie przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem powierzono Centralnemu Zarządowi Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa w W. Następnie, Minister Rolnictwa działając na podstawie art. 2 ust. 9 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) orzeczeniem z dnia [...] września 1958 r., znak: [...], stwierdził przejście ww. przedsiębiorstwa na własność Państwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć Ministra Rolnictwa wystąpił K. O., następca prawny B. H. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 105 § 2 Kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r., wskazując w uzasadnieniu, iż pismem z dnia 27 września 2001 r. K.O. cofnął złożony w niniejszej sprawie wniosek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił IV SA/Wa 285/08 zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1809/05, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]czerwca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zarządem państwowym mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. Podstawowym wyznacznikiem objęcia przedsiębiorstwa zarządem było więc istnienie interesu Państwa. Zawężało to kategorię przedsiębiorstw do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa, na przykład: zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo, transport, przy czym przepisu tego nie należy interpretować stosując wykładnię rozszerzającą. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta T. W uzasadnieniu wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie udowodnił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, podniesiono, że istotną przeszkodą dla wydania decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. jest fakt, iż w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Rozpatrując sprawę ponownie organ stwierdził, że firma "B. " w T. składała się z dwóch części: gospodarstwa ogrodniczego wraz z zabudowaniami przy ul. [...] oraz z części handlowej, w skład której wchodził dom przy ul. [...] oraz magazyn przy ul. [...]. Gospodarstwo ogrodnicze nastawione było na produkcję wczesnych warzyw, kwiatów szklarniowych, kwiatów ciętych oraz na niewielką skalę nasion kwiatowych. Przedmiotowe gospodarstwo prowadziło produkcję o zasięgu lokalnym, mającą na celu zaopatrzenie mieszkańców T. i okolic w rozsady i nasiona. Część IV SA/Wa 285/08 handlową przedsiębiorstwa wydzierżawiono na mocy umowy z dnia [...] września 1949 r. Powiatowemu Związkowi Gminnemu Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w T.. Przedsiębiorstwo zostało przejęte na rzecz Państwa na podstawie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., zgodnie z którym przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa mogły być objęte pod zarząd państwowy. Do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego wymagane było jednak zaistnienie szczególnych okoliczności, tzn. ustanie działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie. Norma art. 1 ust. 3 cyt. dekretu mogła mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa, to znaczy takich bez działania których nie mogłoby ono spełniać swoich podstawowych funkcji. Do przedsiębiorstw takich w orzecznictwie sądowym zaliczano przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, transport, kolejnictwo itp. W ocenie organu trudno przyjąć, aby funkcjonowanie przedsiębiorstwa ogrodniczego produkującego sadzonki, cebulki i kłącza miało szczególne znaczenie dla państwa, a ewentualne zaprzestanie działalności tego przedsiębiorstwa destabilizowało jego gospodarkę. Jak zauważył organ, w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955 r., ustanawiającym przymusowy zarząd nie wskazano na istnienie takich zależności pomiędzy funkcjonowaniem przedsiębiorstwa a interesem Państwa. Do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego wymagane było jednoczesne spełnienie także drugiej przesłanki - ustania działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Przesłanka ta, w przypadku przedmiotowego przedsiębiorstwa nie została w opinii organu spełniona, czego dowodem są protokoły badania rachunkowości przedsiębiorstwa za 1948 rok. Wynika z nich, iż przedsiębiorstwo to funkcjonowało przed wojną, działalność zaś wznowiło w marcu 1945 r. IV SA/Wa 285/08 Ponadto, należało do Związku Hodowców Wytwórców i Kupców Nasiennych R.P. w W., uiszczało podatki, zatrudniało pracowników, korzystało z instytucji prokury, nie notowało przerwy w działalności. Z protokołu wynika również, że dla potrzeb przedsiębiorstwa prowadzono dziennik, kartotekę kont rzeczowych i osobowych, sporządzano raporty kasowe, książki obrotów, książki wysyłek zaliczeniowych, rejestr kont, listy płac, rachunki, pokwitowania itp. Zebrane w sprawie materiały dowodowe nie potwierdzają, w ocenie organu, że przesłanki wymienione w art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. zostały spełnione w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa. W konsekwencji organ stwierdził, że objęcie przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstwa było niezgodne z przepisami powołanego dekretu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanego w tej sprawie zarządzenia Ministra Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 1955 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto T., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 10, art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. nie naruszało prawa w sposób rażący. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na naruszenie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. przy ustanawianiu zarządu przymusowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Skarżące Miasto wywiodło, iż w okresie powojennym, ze względu na konieczność zapewnienia żywności społeczeństwu, w interesie Państwa mogło leżeć funkcjonowanie przedsiębiorstwa produkującego nasiona oraz warzywa w znacznych rozmiarach. W skardze podniesiono także, że w chwili wydania orzeczenia w istocie istniał stan zagrożenia ustaniem działalności tego przedsiębiorstwa ponieważ przed sądem powiatowym w T. toczyło się wówczas w stosunku do niego postępowanie upadłościowe. W ocenie skarżącego Miasta, organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pozbawił je, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, możliwości wzięcia w nim czynnego udziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, którego szczegółowe uzasadnienie zawarł w zaskarżonej decyzji. IV SA/Wa 285/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została bowiem wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 10 kpa zasada czynnego udziału stron w tym postępowaniu. Zobowiązuje ona organy administracji publicznej do zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania, które obejmuje: fazę wszczęcia postępowania, postępowanie wyjaśniające, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz wydanie decyzji. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu przejawia się w prawie do udziału w każdym z wymienionych jego stadiów, w tym w prawie do wypowiadania się co do zebranych dowodów, udziału w ich przeprowadzaniu oraz w prawie do zgłaszania żądań. Aby zapewnić realizację tej zasady, to znaczy dać stronom prawną możliwość podejmowania czynności procesowych, organ zobowiązany jest zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu. Skutkiem zaniechania tego obowiązku jest naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt kpa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że nie tylko skarżące Miasto nie zostało zawiadomiona o wszczęciu postępowania, lecz także pozostali właściciele nieruchomości położonej w T. przy ul[...]. IV SA/Wa 285/08 Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji właścicielami wspomnianej nieruchomości, oprócz Miasta T. byli: K. K., M. K., D. F. i K. F. Wymienione podmioty powinny były zostać zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego i dopuszczone do udziału w nim w charakterze uczestników. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących sposobu interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, należy zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa związany był wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r. i zawartą nim oceną prawną. Jednakże, co wymaga podkreślenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się w pełni do zawartych w tym wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Nie ustalił bowiem czy fakt ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "B." został ogłoszony w Monitorze Polskim. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali krąg stron postępowania, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie wyda właściwe rozstrzygnięcie, mając przy tym na względzie treść art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.