IV SA/Wa 286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu (2-6) hal dystrybucyjno - magazynowych z modułami biurowo - socjalnymi w wybudowanymi pomieszczeniami: stacji transformatorowej i rozdzielni NN wraz z budynkami towarzyszącymi - budynkiem biurowym ( IV kond.), dwiema wartowniami, budynkiem w skład którego wchodzą: pompownia, rozdzielnia SN, PZP, pomieszczenia telekomunikacyjne oraz towarzysząca infrastruktura techniczna ( zbiorniki pożarowe), stacja redukcji gazu, stacja pomiarowa gazu oraz wewnętrzny układ drogowy i parkingowy na działach ew. nr [...] oraz cz. [...] i [...] ( dojazd) z obrębu [...], przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Spółka C. we wniosku o stwierdzenie nieważności podniosła, iż ww. decyzja Prezydenta W. nr [...] jest niezgodna z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem działki nr [...] i [...] nie stanowią dróg publicznych. Spółka wskazała, iż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. A nr [...]nabyła użytkowanie wieczyste działki [...], przez tę działkę oraz działkę nr [...], której jest również użytkownikiem wieczystym ma odbywać się obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji, a więc może ona korzystać z drogi, tym samym droga ta nie ma charakteru publicznego. Zdaniem Spółki aby droga mogła nosić charakter publiczny działka nie może być obciążona jakimikolwiek prawami na rzecz osób prywatnych. Kolegium podniosło, iż skarżąca Spółka nie była użytkownikiem działek w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta W. nr [...], po których zgodnie z tą decyzją do przedmiotowej inwestycji miał się odbywać dojazd ( dz. [...] i [...] ), obowiązywała natomiast uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2003r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych, która zalicza ul. [...] i ul. [...], przebiegające m.in. po działkach ew. nr [...] i [...], do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 5 maja 2005 r. działki ew. nr [...] i [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, były we władaniu Miasta W. i w użytkowaniu wieczystym Zakładów P.. Spółka wieczyste użytkowanie tych działek nabyła w dniu [...] lipca 2009 r., czyli po wydaniu w dniu [...] października 2005 r. decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na obowiązywanie ww. uchwały nie można twierdzić, że decyzja Prezydenta W. nr [...] została wydana z naruszeniem, czy naruszeniem rażącym art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wyklucza stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ nie zachodziła niewykonalność tej decyzji, gdyż w dniu jej wydania działki nr [...] i [...] były drogami publicznymi, chociaż w użytkowaniu wieczystym. Decyzja organu pierwszej instancji nie była także dotknięta nieważnością z powodu występowania innych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa. W konstatacji Kolegium podniosło, iż rozpoznając sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. I.art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 6,7,10 oraz art. 15 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy co do istnienia przesłanek nieważności decyzji nr [...] oraz ograniczenia rozpoznania sprawy do ustalenia podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym działek ew. [...] oraz [...] w dacie wydania nr [...]; 2.art. 156 § 1 kpa poprzez uznanie, że fakt nabycia przez Spółkę działek ew. nr [....] oraz [...] po wydaniu decyzji [...] i w okresie obowiązywania uchwały Rady W. nr [...] oznacza, że decyzja [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy działki w dacie wydania decyzji [...] były w użytkowaniu wieczystym Zakładów P. w upadłości, poprzednika prawnego skarżącej Spółki, 3. art. 156 § 1pkt 2 kpa poprzez uznanie, że nie istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...], podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 233 oraz art. 235 K.c. poprzez uznanie, iż droga publiczna może pozostawać w użytkowaniu wieczystym, w sytuacji, w której użytkownik wieczysty jest uprawniony do korzystania z nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste z wyłączeniem osób trzecich, a istotą charakteru drogi publicznej jest jej ogólna dostępność, co uniemożliwia wieczystemu użytkownikowi korzystanie z jego uprawnień, w wyniku czego decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom wynikającym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex nr 51233). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew skardze Kolegium prawidłowo uznało, że kontrolowana decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu pkt 2 powołanego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniom skargi, że wskazana wyżej decyzja Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy rażąco narusza art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jako że nie został spełniony określony w tym przepisie warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej. Z prawidłowych ustaleń Kolegium wynika jednoznacznie, że Rada W. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 r. do kategorii dróg gminnych zaliczyła ul. [...] i ul. [...], które zgodnie z pkt 1.4 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiły obsługę komunikacyjną inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Z wypisów rejestru gruntów wynika zaś, że droga publiczna -ul. [...] została urządzona na działce nr [...], zaś droga publiczna -ul. [...] - na działce nr [...]. Oznacza to, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2005r. przesłanka z pkt 2 art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była spełniona, bowiem sporne działki o nr [...] i [...] stanowiły ww. drogi publiczne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powołana powyżej uchwała Rady W. nr [...] poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/09 oddalił skargę C. Sp. z o.o. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 18 listopada 2010 r., bowiem skarga kasacyjna tej Spółki została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt. I OSK 860/10. W tych warunkach nie mogła mieć znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż w dacie jej wydania ww. sporne działki były w użytkowaniu wieczystym jej poprzednika prawnego, a od dnia [...] lipca 2009 r. w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Za nieuprawnione należało zatem uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego -art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 233 oraz art. 235 k.c. Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie naruszyło też przepisów procesowych -art. 6, 7, 10, 15 kpa. W ocenie Sądu, organ nadzoru zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa sprawę z wniosku strony skarżącej rozpoznał z należytą starannością, wnikliwie rozważył zebrany materiał dowodowy, dokonując jego oceny z zachowaniem zasady, o której mowa w art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.