IV SA/Wa 2864/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. S., T. D., J. G., K. S., A. B., A. K., M. L., M. L., A. D., B. P., E. J., J. A., B. N., H. A., T. A. i W. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 131 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 - tekst jednolity) po rozpatrzeniu wniosku P. T. D., P. J. G., P. K. S., P. H. A., P. A. B., P. T. A., P. W. A., P. A. K., P. M. L., P. M. L., P. A. D., P. B. P., P. E. J., P. J. A., P. I. S. oraz P. B. N., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].09.2014r. nr [...], umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1953r. nr [...] w części: dotyczącej wywłaszczenia - za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w L. przedm. T., we wsi Z. o pow. [...]m2, stanowiącej własność S. A. - utrzymuję w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2014r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że czterema orzeczeniami z dnia [...].11.1953r. nr [...] (które organ nadzoru uznał za części składowe jednego orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z uwagi na ich wydanie w tym samym dniu oraz w ramach jednego postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L.: - wywłaszczyło nieruchomość położoną we wsi Z. o powierzchni [...]m2, stanowiącą własność S. A., - wywłaszczyło nieruchomość położoną we wsi Z. o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność S.A., - przyznało odszkodowanie w wysokości [...]zł za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni [...]m2, stanowiącą własność S. A., - przyznało odszkodowanie w wysokości [...]zł za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni [...]m2, stanowiącą własność S. A. Pismem z dnia 20.12.1953r., otrzymanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. w dniu 22.12.1953r., W. A. złożyła odwołanie od ww. orzeczenia z dnia [...].11.1953r. Decyzją z dnia [...].12.1966r. nr [...] Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu ww. odwołania, zmieniła ww. orzeczenie w ten sposób, że odszkodowanie ustalono na rzecz W. A. i J. K., zaś w pozostałym zakresie zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy. "Orzeczeniem" z dnia [...].12.1953r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. w formie obwieszczenia ponownie poinformowało o wywłaszczeniu na rzecz [...] - za odszkodowaniem - m.in. nieruchomości położonej we wsi Z. o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S. A. Pismem z dnia 15.04.2009r. P. T. D., P. J. G., P. K. S., P. T. A., P. A. K., P. M. L., P. A. D., P. B. P., P. E. J., P. J. A., P. I. S. i P. B. N. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1953r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w L. przedm. [...], we wsi H. o pow. [...]m2, oraz o pow. [...]m2, stanowiących własność S. A. Decyzją z dnia [...].01.2012r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie z wniosku ww. osób o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].12.1953r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz nieruchomości o powierzchni [...]m2, stanowiących własność S. A. Pismem z dnia 28.05.2012r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie [...] w trybie art. 65 § 1 k.p.a. - celem rozpatrzenia według właściwości. Decyzją z dnia [...].02.2013r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].12.1953r. wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2013r. nr [...]. W związku z powyższym, do rozpatrzenia pozostał ww. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...].12.1953r. w części dotyczącej ww. nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz nieruchomości o powierzchni [...]m2 stanowiących własność S. A. W toku postępowania w miejsce T. A. wstąpili: P. H. A., P. A. B., P. T. A. i P. W. A. zaś w miejsce M. L. wstąpili: P. M. L. oraz małoletni M. L. Postanowieniem z dnia [...].09.2014r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1953r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przedm. [...], we wsi Z. o pow. [...]m2, stanowiącej własność S. A. Decyzją z dnia [...].09.2014r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1953r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przedm. [...], we wsi Z. o pow. [...]m2 stanowiącej własność S. A. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia 07.11.2014r. (data wpływu: 12.11.2014r.) wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2014r. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku zarzucili organowi nadzorczemu naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1953r. nr [...] w części dotyczącej działki o pow. [...] ha (powinno być [...] ha), stanowiącej wg. treści decyzji własność S. A., podczas gdy oczywiście zachodzą przesłanki merytorycznego rozpatrzenia wniosku i stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wywłaszczenia działki o pow. [...] ha. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...].09.2014r. nr [...], iż dalsze prowadzenie postępowania nadzorczego jest nie dopuszczalne z uwagi na braku przedmiotu sprawy, tj. orzeczenia, w stosunku do którego możliwe byłoby zastosowanie art. 156 § 1 Kpa i dokonanie oceny jego legalności. Kwestionowane "orzeczenie" z dnia [...].12.1953r. nie jest bowiem decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, lecz stanowi jedynie tekst jednolity będący syntezą orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu [...].11.1953r. Skoro w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia [...].11.1953 r., zmienionego decyzją z dnia [...].12.1966r., dotyczącego nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz nieruchomości o powierzchni [...]m2, stanowiących (według treści tego orzeczenia) własność S. A., prowadzone jest odrębne postępowanie nadzorcze pod nr [...] (obecnie rozpatrywany jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].03.2014r. nr [...] zawieszającym postępowanie w przedmiotowej sprawie), to niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, a w konsekwencji niniejsze postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Ponadto organ wskazał, że w aktach archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Urzędu Spraw Wewnętrznych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. pod budowę [...] w L. o znaku "[...]" znajduje się szereg orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu [...].11.1953r. dotyczących nieruchomości objętych również tekstem jednolitym orzeczenia opatrzonym datą [...].12.1953r., w tym m.in. dot. nieruchomości stanowiących ówcześnie własność: A. M. (str. 2 poz. 21 tekstu jednolitego orzeczenia), spadkobierców P. Z. i G. B. (str. 2 poz. 10), F. M. (str. 2 poz. 14), A. O. (str. 2, poz. 17), spadkobierców W. K. (str. 1 poz. 1), F. T. (str. 2, poz. 16), J. F. (str. 2 poz. 19). Przedmiot ww. orzeczeń cząstkowych z dnia [...].11.1953r. oraz tekstu jednolitego orzeczenia opatrzonego datą [...].12.1953r. jest tożsamy. W szczególności należy wskazać, iż analiza porównawcza orzeczeń cząstkowych z dnia [...].11.1953r. oraz kontrolowanego "orzeczenia" z dnia [...].12.l953r. wykazała, że dotyczą one w istocie tych samych nieruchomości o pow. [...]m2 oraz o pow. [...]m2 położonych we wsi Z., stanowiących własność S. A. (według treści przedmiotowych orzeczeń). Powyższe ustalenia organu nadzoru potwierdza treść opinii geodezyjnej z dnia [...].09.2013r. nr [...]. Pomimo, że powyższe orzeczenia posiadają różne daty, organ nadzoru uznał, iż w istocie stanowią one funkcjonalnie jedno rozstrzygnięcie, od którego to W. A. złożyła pismem z dnia 20.12.1953r. odwołanie (w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz nieruchomości o powierzchni [...]m2), które zostało rozpatrzone przez Odwoławczą Komisję do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...]. 12.1966r. nr [...]. Powyższe stanowisko wynika z faktu, iż orzeczenie z dnia [...].11.1953r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego poprzez jego doręczenie W. A. w dniu [...].12.1953r. (co wynika z treści w/w odwołania), zaś tekst jednolity orzeczenia opatrzony datą [...].12.1953r. został podany do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia w dniu [...].12.1953r. (co wynika z adnotacji na egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy). Mając powyżej wskazane okoliczności na uwadze należy przyjąć, iż orzeczenia z dnia [...].11.1953r. oraz orzeczenie z dnia [...].12.1953r. stanowią w istocie jedno orzeczenie, od którego W. A. złożyła odwołanie pismem z dnia [...].12.1953r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...]m2 oraz nieruchomości o powierzchni [...]m2. Zdaniem organu nie stoi na przeszkodzie do uznania ww. orzeczeń cząstkowych z dnia [...].11.1953r. oraz orzeczenia z dnia [...].12.1953r. jako jednego rozstrzygnięcia fakt, iż podstawą wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest tekst jednolity tego orzeczenia. W oparciu o analizę akt archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Urzędu Spraw Wewnętrznych o nr "[...]" można bowiem stwierdzić, że błędnie wskazano datę wydania orzeczenia jako dzień [...].12.1953r., tj. dzień sporządzenia tekstu jednolitego, podczas gdy należało powołać datę sporządzenia f orzeczeń cząstkowych tj. dzień [...].11.1953r. Nie zmienia to faktu, że podstawą wpisu w księdze wieczystej jest w rzeczywistości orzeczenie z dnia [...].11.1953r. Podanie zaś błędnej 1 daty w tekście jednolitym orzeczenia nie sprawia, iż powyższe orzeczenia należy uznać za dwa różne rozstrzygnięcia. Mając na uwadze ówczesne standardy prawne i zasady prowadzenia postępowań administracyjnych, które znacząco odbiegały od obecnych rozwiązań prawnych, w ocenie organu nadzoru w niniejszym przypadku doszło w istocie do ponownego poinformowania stron, jak również innych osób zainteresowanych w trybie obwieszczenia o treści orzeczenia z dnia [...].11.1953r., tyle że ze wskazaniem innej - błędnej - daty orzeczenia, czego nie można jednak utożsamiać z wydaniem nowej decyzji w odrębnej sprawie. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do wydania jednej decyzji w sensie materialnym, a jedynie zastosowano celem jej podania do wiadomości stron dwa różne sposoby doręczeń przewidziane prawem. Przy tym należy wskazać, iż przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. dopuszczały możliwość dokonania publicznych obwieszczeń w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjonowane jednym wnioskiem, dotyczyło nieruchomości położonych w jednej gminie, które stanowiły własność kilku osób oraz w sytuacji gdy nieznane było organowi miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości. (powyższe okoliczności bezspornie występują w niniejszej sprawie). Ponadto wiedzą znaną organowi z urzędu jest okoliczność, iż po II wojnie światowej informacje zawarte w księgach wieczystych często nie były aktualne, a faktyczni właściciele nieruchomości nieznani. Powyższe działanie organu wywłaszczeniowego miało zatem na celu możliwie najskuteczniejsze doręczenie orzeczeń oraz poinformowanie innych zainteresowanych o wydanym akcie prawnym, a tym samym miało umożliwić im ewentualny udział w postępowaniu. Sporządzenie tekstu jednolitego orzeczenia z dnia [...].11.1953r. wynikało również ze względów praktycznych (znaczna powierzchnia niezbędna do obwieszczenia dużej liczby orzeczeń), bowiem znacznie łatwiej dokonać publicznego obwieszczenia decyzji administracyjnej sporządzonej w formie 1 dokumentu, niż ponad 100 orzeczeń cząstkowych jak by to miało miejsce w niniejszym przypadku. Ponadto organ wskazał, iż merytoryczne zarzuty podniesione przez wnioskodawców zostaną rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym obecnie pod nr [...] dotyczącym oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].11.1953r. nr [...] oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1966r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. T. D., P. J. G., P. K. S., P. H. A., P. A. B., P. T. A. i P. W. A., P. A. K., P. M. L., P.M. L., P. A. D., P. B. P., P. E. J., P. J. A., P. I. S. i P. B. N., domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, 16, 104, 105, 156 i 158 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: -zastosowanie w treści rozstrzygnięć Organu nieznanej prawu administracyjnemu konstrukcji "tekstu jednolitego orzeczenia" - zdaniem którego stanowił on (ów tekst) syntezę orzeczeń cząstkowych zebranych w jedno "orzeczenie" oraz uznanie, że "orzeczenie" z [...].12.1953 r. nie jest decyzją, a jest teksem jednolitym będącym syntezą orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu [...].11.1953 r., tj. wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej pozbawionej podstawy prawnej, a w konsekwencji bezprawne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1953 r., nr [...] w części dotyczącej działki o pow. [...] ha, - naruszenie art. 104 § 1 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie z [...].12.1953r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie wydawania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jak również w obecnym czasie, decyzja ta spełniała minimum wymogów formalnych by zostać uznaną za decyzję administracyjną i stanowiła jednostronne i władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu Ministra ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi analiza akt archiwalnych zgromadzonych w sprawie pozwalała na uznanie, tak jak słusznie uczynił to orzekający w sprawie Minister, iż "orzeczenie" z dnia [...].12.1953r., którego nieważności w części domagają się skarżący nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a, lecz stanowi jedynie tekst jednolity będący syntezą wszystkich orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu [...].11.1953r., której dokonano w celu ich obwieszczenia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. które dopuszczały możliwość dokonania publicznych obwieszczeń w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjowane jednym wnioskiem, dotyczyło nieruchomości położonych w jednej gminie, które stanowiły własność kilku osób oraz w sytuacji gdy nieznane było organowi miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości. Powyższe potwierdza także analiza zgromadzonych w sprawie akt, jak również okoliczność, iż jego wydanie nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym, tak jak miało to miejsce w przypadku orzeczeń z [...] listopada 1953r. Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania jednej decyzji w sensie materialnym, a jedynie zastosowano celem jej podania do wiadomości stron dwa różne sposoby doręczeń przewidziane prawem. Wobec uznania, że dokument, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący nie jest decyzją, zasadnie organy uznały, iż zachodzi podstawa do umorzenia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 105 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że zakresem postępowania nieważnościowego objęte są jedynie decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., II OSK 1196/13, LEX nr 1643766). Reasumując dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.