IV SA/Wa 2891/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu 21 sierpnia 2015 r.) spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "A."), reprezentowana przez pełnomocnika adw. D.G., wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący. W dniach 7-21 marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w siedzibie spółki A. w S. W wyniku kontroli ustalił, że strona prowadzi m.in. demontaż niesprawnych urządzeń stanowiących wyposażenie akwariów, terrariów i oczek wodnych, w tym rozdziela je na frakcje metalowe, plastikowe i szklane oraz na elementy niebezpieczne. Ustalono również, że elementy plastikowe podlegają mieleniu, a następnie przetworzeniu do masy plastycznej. Opisaną działalność [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zakwalifikowała jako działalność w zakresie odzysku odpadów, stwierdzając jednocześnie, że A. nie posiada zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów wymaganego stosownie do art. 26 ówcześnie obowiązującej ustawy o odpadach (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz. U. z roku 2010, nr 185, poz. 1243 ze zm.; dalej: "u.o. z 2001 r."). Wobec tego organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. sygn. [...], nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 10 000 zł stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, kwestionując kwalifikację prowadzonej przez niego działalności jako odzysku odpadów. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. [...], organ drugiej instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano definicje z u.o. z 2001 r. oraz wskazano, że urządzenia, których demontaż prowadził skarżący, stanowiły odpady. Organ stwierdził również, że prowadzona przez skarżącego działalność, polegająca na ponownym wykorzystaniu zdemontowanych podzespołów niesprawnych urządzeń pochodzących z reklamacji wypełniała definicję odzysku. Podobnie stanowiła odzysk działalność polegająca na mieleniu elementów plastikowych i przetwarzaniu ich na masę plastyczną do produkcji kolejnych części. Wobec takich ustaleń faktycznych organ uznał, że stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł było obligatoryjne, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Organ zauważył ponadto, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa o odpadach (ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z roku 2013, poz. 21 ze zm.; dalej: "u.o. z 2012 r."), uchylająca poprzednią ustawę. Zgodnie jednak z art. 246 u.o. z 2012 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych stosować należy dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Na tę decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.k. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w kwestii ustalenia, czy skarżący przejawiał intencję pozbycia się zdemontowanych fragmentów produktów pochodzących z reklamacji, co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania ich jako odpady, a w konsekwencji niezasadnego nałożenia kary w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r.; – art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji skarżącemu, a doręczenie jej pełnomocnikowi, który został umocowany jedynie do przeglądania akt sprawy; Ponadto skarżący podniósł naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r., który był sprzeczny z art. 2 Konstytucji, jako że przewidywał karę pieniężną nie podlegającą miarkowaniu. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że demontowane przez niego części urządzeń akwarystycznych nie mogą być zakwalifikowane jako odpady. Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 u.o. z 2001 r. dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu niezbędne jest ustalenie po stronie jego posiadacza zamiaru lub obowiązku pozbycia się go. Następnie stwierdził, że organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały dokonania ustalenia w zakresie intencji lub obowiązku pozbycia się demontowanych urządzeń przez skarżącego, co uniemożliwiało zakwalifikowanie ich jako odpadów. W konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie, że działalność A. polega na odzysku odpadów, co pociągnęło za sobą niezasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Ponadto skarżący wskazał, że decyzja organu drugiej instancji nie została mu prawidłowo doręczona, jako że organ doręczył ją na adres osoby, która umocowana była wyłączenie do przeglądania akt w imieniu strony. Na wypadek nie uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący odwołał się do argumentacji konstytucyjnej. Wyjaśnił, że w jego przekonaniu zawarcie w art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. sankcji administracyjnej w sztywno ustalonej kwocie 10 000 zł narusza art. 2 Konstytucji, jako że nie pozwala na miarkowanie wysokości kary, co byłoby uzasadnione niewielkim stopniem naruszenia przepisów prawa przez skarżącego. A. wskazał przy tym, że w wyroku o sygn. P 26/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził sprzeczność z art. 2 Konstytucji innej normy u.o. z 2001 r., która również przewidywała sztywno zakreśloną sankcję administracyjną za określone niedopełnienie obowiązków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację skarżonej decyzji i wyjaśnił, że działalność polegająca na wykorzystaniu elementów tworzyw sztucznych zdemontowanych z niesprawnych urządzeń elektronicznych stanowi odzysk w rozumieniu przepisów ustawy. Odniósł się również do zarzutu nieprawidłowego doręczenia decyzji wskazując, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący w ustawowo przewidzianym terminie skorzystał z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślił również, że zakres umocowania D.G. na etapie postępowania przed organem odwoławczym budził wątpliwości, gdyż w dokumencie pełnomocnictwa zawarto sformułowanie o ustanowieniu go "pełnomocnikiem do przeglądania akt", jednak już w wystawionym przez niego dokumencie upoważnienia znalazło się stwierdzenie ogólne o upoważnieniu przez niego aplikantki adwokackiej do zastępowania go "w postępowaniu administracyjnym toczącym się przez Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska". Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 31 marca 2016 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego wyjaśnił, że nie składa wniosku o zwrócenie się przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na wstępie należy zauważyć, że skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 1 p.p.s.a., została bowiem złożona przez osobę mającą w tym interes prawny – stronę postępowania administracyjnego – po wyczerpaniu przez nią środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji oraz w przypisanym ustawowo terminie. Na wstępie trzeba stwierdzić, że wobec wszczęcia postępowania administracyjnego przed dniem 23 stycznia 2013 r. do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z art. 246 u.o. z 2012 r., znajdą zastosowanie odpowiednie przepisy u.o. z 2001 r. Przepis ten, umieszczony w dziale XI ustawy, zawierającym normy intertemporalne, wskazuje, że "w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu". Zasadny okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – choć skarżący pominął w swej argumentacji kluczowy dla oceny niniejszej sprawy element. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o. z 2001 r. "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Powołany przepis uzależnia zatem przyznanie danemu przedmiotowi lub substancji statusu "odpadu" od zaliczenia go do którejś z kategorii stanowiących załącznik nr 1 do u.o. z 2001 r. Wykładnia ta znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Odpadem, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 2010 r. o odpadach, jest każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do tej ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Oznacza to, że obydwa te warunki muszą być spełnione łącznie, aby określony przedmiot lub substancja była odpadem w rozumieniu prawa polskiego i wspólnotowego. Zatem w procesie stosowania tego uregulowania należy najpierw ustalić, czy określony przedmiot lub substancja należy do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1. W przypadku odpowiedzi twierdzącej konieczne jest ustalenie woli posiadacza bądź ustalenie, czy obowiązek pozbycia się tego przedmiotu nie wynika z obowiązującego prawa." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2015 r., sygn. II SA/Ol 855/14). W załączniku nr 1 do u.o. z 2001 r. uwzględniono 16 kategorii odpadów oznaczonych kolejnymi sygnaturami: Q1 - Q16. Jak dowodzi analiza akt postępowania administracyjnego, ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie ustalił czy i do której spośród wymienionych w załączniku kategorii mają należeć przedmioty zakwalifikowane przez niego jako odpady, których odzyskiem miał się zajmować A. Organy wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pominęły w swoich ustaleniach okoliczność, bez której prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nie było możliwe. Bez dokonania oceny, czy dany przedmiot lub substancji należy do którejś z kategorii wymienionych w załączniku, nie jest bowiem możliwe przyznanie mu statusu odpadu, co z kolei uniemożliwia weryfikację, czy działalność prowadzona przez dany podmiot polega na odzysku odpadów, czy też nie. W kontekście stwierdzonego tu zaniechania ocena, że przedmioty podlegające działalności spółki A. stanowiły odpady była niepełna. Nie przesądzając zatem w tym miejscu zasadności argumentacji skarżącego odnoszącej się do jego zamiaru "pozbycia się" tych przedmiotów, nie można było uznać ich za odpady w rozumieniu przepisów u.o. z 2001 r. wobec niepoczynienia przez organ stosownych ustaleń faktycznych. Sąd nie podziela za to zarzutu zaistnienia w sprawie naruszenia art. 10 i art. 40 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Rzeczywiście dokument pełnomocnictwa wystawiony na etapie postępowania przed organem drugiej instancji zawierał umocowanie wyłącznie do przeglądania przez D.G. akt postępowania. Nie posiadał on zatem pełnomocnictwa ogólnego i doręczenie mu decyzji ostateczniej nie było właściwe. Jak jednak wynika z ustalonych okolicznością faktycznych sprawy uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik postępowania. Skarżący został bowiem poinformowany o treści rozstrzygnięcia, czego dowodzi wywiedzenie przez niego w ustawowym terminie skargi do sądu administracyjnego. Z kolei osoba umocowana na etapie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do przeglądania akt, została na obecnym etapie postępowania pełnomocnikiem skarżącego. Nie sposób też nie zwrócić uwagi na fakt, że w dokumencie upoważnienia wystawionym w postępowaniu administracyjnym przez D.G. dla aplikantki adwokackiej znalazło się sformułowanie, które – świadomie lub nie – wprowadzało w błąd co do zakresu umocowania pełnomocnika. W dokumencie tym aplikanta została bowiem upoważniona do zastępowania D.G. ogólnie "w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska", a nie tylko do przeglądania akt. Wreszcie trzeba wskazać i na to, że pomimo formalnego kwestionowania prawidłowości doręczenia sam skarżący zdaje się nie wywodzić z tego żadnych skutków prawnych. A. nie domagał się bowiem na żadnym etapie postępowania doręczenia mu decyzji organu drugiej instancji, a wnosząc na nią skargę do sądu administracyjnego – czyli zmierzając do wyeliminowania jej z obrotu prawnego – niejako uznał, że jest ona wobec niego skuteczna. Trudno bowiem przyjąć, że skarżący jednocześnie kwestionuje prawidłowość doręczenia (co musiałoby prowadzić do wniosku, że decyzja nie wywiera wobec niego żadnych skutków prawnych) i zmierza do wyeliminowania skutków prawnych tej decyzji z obrotu poprzez skargę do sądu administracyjnego. W tej sytuacji trzeba uznać, że pomimo wadliwego doręczenia, pozostawało ono bez wpływu na możliwość udziału strony w postępowaniu i nie pociągało za sobą w danym układzie faktycznym negatywnych skutków dla korzystania przez nią z jej ustawowych uprawnień. Warto wskazać na sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, sformułowany odnośnie dopuszczalności odwołania wniesionego prawidłowo pomimo wadliwego doręczenia stronie decyzji: "Trudno kwalifikować uchybienie polegające na braku prawidłowego doręczenia wydanej decyzji jako przyczynę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy konsekwencje owej nieprawidłowości zostały zniwelowane, gdyż mimo nieprawidłowości w doręczeniu decyzji, wniesiono od niej odwołanie w przewidzianym ustawowo terminie." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2013 r., sygn. III SA/Łd 84/13). Pogląd ten można odnieść do sytuacji procesowej w niniejszej sprawie, gdzie pomimo wadliwego doręczenia decyzji organu drugiej instancji w sytuacji prawidłowego wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji odniesienie się do zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 79 ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. jest przedwczesne i bezcelowe.. Na marginesie trzeba jednak zaznaczyć, że zarówno organy administracji, jak i sądy związane są zasadą domniemania konstytucyjności normy prawnej. Dopiero stwierdzenie sprzeczności z Konstytucją danej normy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego obala domniemanie konstytucyjności. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. A zatem odmowa stosowania przepisu art. 79 ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r. wobec jego rzekomej niekonstytucyjności stanowiłoby naruszenie zasady związania sędziego ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji; art. 4 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z roku 2014, poz. 1647). "Sądy i inne organy stosowania prawa nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym." (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2015 r. II CSK 517/14). Trzeba przy tym wskazać, że w sprawie niniejszej, pomimo sformułowania zarzutu niekonstytucyjności art. 79 ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001 r., skarżący nie sformułował wniosku o wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy, a jeżeli tak to do jakiej kategorii spośród wymienionych w załączniku nr 1 do u.o. z 2001 r. należały przedmioty podlegające demontażowi w siedzibie A. Dopiero w oparciu o takie ustalenie organ stwierdzi, czy przedmioty te stanowiły odpady w rozumieniu przepisów ustawy, uwzględniając to, czy ich przetwarzaniu towarzyszył zamiar pozbycia się. Następnie organ ustali, czy podejmowany na tych przedmiotach przez A działania wypełniały znamiona odzysku i od tego uzależni ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie.