IV SA/Wa 2908/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., po rozpoznaniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy U. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2011 r. Z. S. wystąpiła do organu pierwszej o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia przyczyn zalania terenu jej działki położonej przy ul. [...] w W., gdyż trwa to nieprzerwanie od 2009 roku. Stan taki spowodował, iż w budynku na poziomie parteru stoi woda, zalane zostały urządzenia ( dwa piece c.o.), a cala roślinność została bezpowrotnie zniszczona. Zostało to spowodowane zagospodarowaniem działek sąsiednich poprzez wybudowanie na nich obiektów budowlanych i wyniesienie terenów sąsiednich nawiezionymi masami ziemnymi. Decyzją z dnia [...]. grudnia 2011 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy U. m. W. umorzył wszczęte z urzędu, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w rejonie działki nr ew. [...] z obrębu [...]., położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) nakazującego właścicielom gruntów sąsiednich przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzenia wniosku Z. S., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uznając, że jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco naruszono art. 105 § 1 kpa. Zdaniem Kolegium postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy jego przedmiot stanowiło żądanie przywrócenia stanu poprzedniego. Uznanie przez organ, że zachodzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. lecz oznacza bezzasadność żądania strony i konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wobec tego w takim ustalonym stanie faktycznym obowiązkiem organu I instancji było załatwiane przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Kolegium wskazało, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strona jest zainteresowana wynikiem merytorycznym, gdyż składając konkretny wniosek do organu ma prawo domagać się rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w ocenie Kolegium, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 105 [pic]1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 k.p.a. Dlatego też stosowanie tej instytucji prawnej może być wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedna z przesłanek jego zastosowania jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w chwili jej wydawania. Postępowanie w przedmiocie nieważności nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy już uprzednią rozstrzygniętą decyzją ostateczną, lecz na zbadaniu czy ta decyzja jest dotknięta którąś z wad stanowiących przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji na podstawie art. 29 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli np. stwierdzenia czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Na podstawie przeprowadzonych wizji lokalnych oraz zeznań stron Zarząd Dzielnicy U. m. W. stwierdził, że sąsiedzi wnioskodawcy od strony wschodniej wykonali ogrodzenie pełne na fundamencie betonowym o głębokości ok. 0,8 m, a od strony zachodniej ogrodzenie na podmurówce wyniesione ponad teren ok. 0,1 – 0.16 m, o głębokości 0,5 m, co stanowi zabezpieczenie przed spływem wód powierzchniowym na teren sąsiedni. W oparciu o powyższe ustalenia organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nakazującego właścicielom gruntów sąsiednich przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oraz uznał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, iż ustalenie co do niewystępowania przesłanki z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom w postepowaniu wszczętym na wniosek, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Jednakże wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. z naruszeniem art. 105 k.p.a., zdaniem Kolegium, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jakim jest nie nałożenie obowiązku przywrócenia stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, gdyż te same względy które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia stanowiłby podstawę wydania tożsamej decyzji merytorycznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. S. zarzuciła błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, wskazując, że teren działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] został zmeliorowany, a powodem zalewania działki o nr [...] jest sukcesywne podnoszenie działek sąsiednich oraz niszczenie drenów melioracyjnych poprzez budowę domów na sąsiednich działkach. Natomiast murek oporowy nie jest wystarczającą ochroną przed spływem wód gruntowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym oceny legalności ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Dzielnicy U. m. W., powołując się na przepis art.105 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody ma gruncie w rejonie posesji przy ul. [...] ( działka ew. nr [...] z obrębu [...] w W. w Dzielnicy U.). W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdzono brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wobec ustalenia na podstawie zeznań stron i wizji lokalnych, że wykonane od strony wschodniej, jak i od strony zachodniej ogrodzenie przez sąsiadów wnioskodawczyni Z. S. stanowi zabezpieczenie przed spływem wód powierzchniowych na teren sąsiedni. Postępowanie zatem stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku Z. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., uznając, że organ I instancji umarzając postępowanie dotyczące przywrócenia stanu poprzedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, obowiązkiem organu w ustalonym stanie faktycznym sprawy było załatwienie jej przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Strona składając konkretny wniosek do organu ma prawo domagać się rozstrzygnięcia, zatem umorzenie w takim przypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Kolegium uchylając zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. opisaną wyżej własną decyzję pierwszoinstancyjną i jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r., uznało, że skoro organ w przedmiotowej sprawie, po dokonaniu oceny materiału dowodowego, przedstawił merytoryczne stanowiskowe, stwierdzając, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej nakładającej obowiązki określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to w takim przypadku umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Te same bowiem względy stanowiące podstawę umorzenia postępowania stanowiłyby podstawę wydania tożsamej decyzji merytorycznej. Zdaniem Kolegium za rażące naruszenie prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, chociażby później byłoby to uznawane za nieprawidłowe. Z takim stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób się zgodzić. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Według utrwalonych w piśmiennictwie poglądów – z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi ( J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 K.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy") - (A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 2013). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułował fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne"). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zarząd Dzielnicy U. m. W. nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż organ ten w uzasadnieniu kontrolowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia zawarł (merytoryczną) ocenę co do istoty sprawy, wskazując, że wykonane przez sąsiadów wnioskodawczyni ogrodzenia stanowią zabezpieczenie przed spływem wód powierzchniowych na teren sąsiedni. Przytoczona ocena organu pierwszej instancji w zakresie istoty sprawy, została dokonana w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, według którego - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem, skoro organ pierwszej instancji, w związku z żądaniem Z. S., przeprowadził postępowanie dowodowe, to powinien zakończyć je, jak trafnie stwierdziło Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc decyzją pozytywną lub negatywną. Zatem umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy nie wynikało aby zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego czy to z przyczyn podmiotowych, czy też z przyczyn przedmiotowych, należało uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, tym samym podlegała ona wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W odniesieniu do podniesionych w skardze uwag skarżącej dotyczących postępowania prowadzonego przez organ I instancji w zakresie zaniechania powołania biegłego wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest zależne od dokonania zmiany poziomu terenu z naruszeniem prawa, lecz od ustalenia zaistnienia niekorzystnych zmian stosunków wodnych wobec nieruchomości sąsiednich. Naruszenie stosunków wodnych nie zawsze zaś może przejawiać się w postaci widocznego zalewania wodą powierzchni terenu nieruchomości sąsiedniej, dlatego do ustalenia, czy doszło do naruszenia istniejących dotychczas stosunków wodnych może być wymagane uzyskanie opinii biegłego zwłaszcza wtedy, gdy zauważalny stan faktyczny na nieruchomości sąsiedniej przy istniejącej różnicy w poziomie terenu nieruchomości nie jest wystarczający do jednoznacznego wykazania, że obecny stan stosunków wodnych nie jest wynikiem zaistniałej różnicy w poziomie terenu ( por. wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 109/12). W kontekście powyższej uwagi skarżącej zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z przesłanki rażącego naruszenia może dotyczyć nie tylko kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, ale również kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. W tym przypadku chodzi o sytuację, w której organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zaniecha przeprowadzenia dowodu niezbędnego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a który to dowód jest konieczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. W rozpoznanej sprawie w toku postępowania nadzorczego Kolegium takiej oceny nie dokonało, pomimo że z akt sprawy wynika, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie doprowadziło do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a więc ujawniło przyczyn zalewania działki nr [...], z obrębu [...], stanowiącej własność Z. S.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.