IV SA/Wa 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.M. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fotowoltaicznej elektrowni o mocy do 100 KW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości nr [...] położonej w Gminie P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fotowoltaicznej elektrowni o mocy do 100 KW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w Gminie P. w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na gruncie rolnym klasy RVI o powierzchni 0,5001 ha. Grunt ten jest obecnie niezabudowany, porośnięty trawą i innymi uprawami zielonymi. Działki przylegle do terenu planowanej inwestycji również są niezabudowane, na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]) odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego planowana budowa "wśród otwartego krajobrazu" parku ogniw fotowoltaicznych o mocy do 100 KW polegająca na postawieniu na 22 arach stanowiących część nieruchomości rolnej o powierzchni 0,5 ha paneli słonecznych do wysokości 3 metrów, usytuowanych w rzędach o szerokości 3 metrów, oddalonych od siebie o 6 metrów, na minimalnej wysokości 50 cm od powierzchni gruntu, spowoduje uszkodzenie i przekształcenie tego terenu i negatywnie wpłynie na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe. Organ podkreślił, że inwestycja jest zaplanowana na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja naruszy ponadto zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zdaniem organu, zmianą sposobu użytkowania ziemi będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Skoro teren przeznaczony pod inwestycję jest obecnie zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako użytek rolny (RV i RVI), to postawienie na nim zabudowy gospodarczej, która ma służyć do produkcji energii, spowoduje częściowe zniszczenie formacji roślinnej, a w konsekwencji zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego gruntu (ziemi) w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy podał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że nie można odnosić zmiany sposobu użytkowania ziemi do zmiany przeznaczenia gruntu w rozumieniu ustawy z 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1205). Zdaniem organów planowana inwestycja narusza również zakaz określony § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia tj. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. J.M. zaskarżył ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z wykładnią przepisu § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr [...][...], dokonaną przez organ administracji i zarzucił organowi niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja (budowa elektrowni słonecznej) naruszy zakazy : zmiany sposobu użytkowania zmieni, uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Strona skarżąca podkreśliła, że budowa elektrowni nie będzie wymagała niwelacji terenu, zmiany brzegu rzeki, wycięcia lasu itp. Teren przeznaczony pod inwestycję jest płaski i nie porośnięty drzewami, a realizacja inwestycji nie spowoduje jego zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził, że zakaz ten nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowalnego, bowiem o uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana brzegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia, przekształcenia lub zniekształcenia terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego takich jak wykopy oraz fundamenty. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja, ze względu na jej parametry (szerokość słupów mocujących panele słoneczne) i sposób wykonania nie będzie również negatywnie wpływać na glebę (ziemię) oraz nie spowoduje zmiany jej dotychczasowego sposobu użytkowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fotowoltaicznej elektrowni o mocy do 100 KW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości nr [...] położonej w Gminie P., w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego elektrownią fotowoltaiczną nie jest dopuszczalna z uwagi na zakazy obowiązujące na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określone w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", tj. zakaz : niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (pkt 1); uszkadzania lub zanieczyszczania gleby (pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Sąd uznaje zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, nie podzielając jednak wszystkich motywów przytoczonych przez organ na jego uzasadnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) zalicza się zespoły przyrodniczo - krajobrazowe. Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" będącego, jak już powiedziano, jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona w otoczeniu krajobrazu naturalnego i kulturowego posiadającego znaczące walory krajobrazowe (widokowe i estetyczne), które w myśl tej ustawy podlegają szczególnej ochronie (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Szczegółowe zasady tej ochrony reguluje rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r (zmienione w dniu [...] października 2008r.) w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie stanowi, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W związku z tym omawiane rozporządzenie zabrania m.in. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1) uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Należy przyjąć, że wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu w sposób rozłączny, co oznacza, że naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Trzeba przypomnieć, że organ oparł rozstrzygnięcie zawierające odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji na trzech podstawach – zakazach określonych w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko organu jedynie w zakresie istnienia podstawy do odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy określonej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania terenu objętego ochroną. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że planowana inwestycja polega na postawieniu na 22 arach stanowiących część nieruchomości rolnej o powierzchni 0,5 ha paneli słonecznych. Panele do wysokości 3 metrów mają być usytuowane w rzędach o szerokości 3 metrów, oddalonych od siebie o 6 metrów, na minimalnej wysokości 50 cm od powierzchni gruntu. Planuje się ich mocowanie do gruntu za pomocą konstrukcji stalowych słupków podporowych, bez użycia betonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że nie każda inwestycja doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia obszaru. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zdaniem Sądu planowanej inwestycji można jedynie zarzucić negatywne oddziaływanie na warunki krajobrazowe terenu. W terenie chronionym głównie ze względu na walory estetyczne i krajobrazowe zamierzona inwestycja, służąca wyłącznie celom gospodarczym wprowadziłaby niepożądany dysonans. W żaden sposób nie nawiązywałaby bowiem do otoczenia, a nawet znacząco wyróżniałaby się w tym otoczeniu. Nie ulega wątpliwości, że struktura i kolorystyka (ciemny kolor) tej budowli burzyłaby ład przestrzenny i estetyczny ochronionego obszaru, czyli wartości, ze względu na które obszar ochronny został utworzony. Mając na względzie funkcje obszaru przyrodniczo-krajobrazowego, zabronione przekształcenie terenu objętego chronionym obszarem nie może być sprowadzone wyłącznie do jego zmian fizycznych (np. zmian rzeźby terenu). Walory estetyczno – krajobrazowe obszaru chronionego przejawiają się bowiem nie tylko w jego rzeźbie i ukształtowaniu, ale również w tym, co na nim się znajduje. W tym zakresie nie chodzi tylko o naturalne jego elementy (np. rzeka, jezioro, zadrzewienie), ale także o te, które są wynikiem działania człowieka (np. odpowiednia pod względem estetyczno – krajobrazowym zabudowa terenu). Na terenie spornego obszaru ochronnego znajduje się wyłącznie zabudowa siedliskowa i mieszkaniowa. Nie ma tam żadnych obiektów gospodarczych albo przemysłowych. Wprowadzenie więc do tego krajobrazu budowli nietypowej dla tego otoczenia pod względem architektonicznym i funkcjonalnym i przez to zwracającej uwagę swoją odmiennością, burzyłoby zastany porządek krajobrazowy i estetyczny. Jak wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1022/09) i pogląd ten uznaje za własny obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający - oceny konkretnej inwestycji pod kątem sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Z omawianego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. wynika, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, zaś walorami krajobrazowymi - w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody - są wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Jak wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego otoczenie terenu inwestycyjnego to typowy mazurski, wiejski krajobraz zasiedlony i zagospodarowany według tradycyjnych kanonów bez wprowadzenia nowoczesnych budowli o charakterze przemysłowym. W tym kształcie krajobraz ten podlega ochronie, jako składający się z elementów naturalnych wytworzonych przez siły przyrody oraz elementów powstałych wskutek działań człowieka. Elementy jednak wytworzone przez człowieka tworzą jednorodną całość tj. wyłącznie zabudowę mieszkaniową. Proponowana zatem elektrownia słoneczna nie mieści się w owym kanonie i jako taka trafnie została potraktowana jako element przekształcający teren objęty ochroną. Z tych względów przyjęte przez organy oceny i ustalenia co do tego, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w art. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie narusza prawa. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów w zakresie, w jakim organy uznały, że planowana inwestycja narusza również zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Należy przede wszystkim podkreślić, że sposób rozumienia przez organy zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc wykładnia użytych w przepisie pojęć nie może doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2012r., sygn. akt II OSK 815/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Odnosząc się do argumentacji organu trzeba odwołać się do podanych w aktach sprawy okoliczności faktycznych, niezakwestionowanych przez organy w toku postępowania. Z okoliczności tych wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach rolnych użytkowanych jako łąki do pozyskiwania karmy dla zwierząt. Opis usytuowania paneli słonecznych (minimalna ich odległość od gruntu, szerokość rzędów paneli oraz odstępy między nimi) pozwala przyjąć, że nie wpłyną one znacząco na sposób dotychczasowego użytkowania gruntu. Możliwe będzie bowiem zbieranie trawy rosnącej pod powierzchnią paneli. Poza tym należy mieć również na uwadze, że panele mają zająć jedynie część działki wykorzystywanej gospodarczo w sposób wyżej określony. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu, że wyjaśniając zakres treściowy pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" nie można posługiwać się przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, sięgać do innego aktu prawnego, pozwalającego na właściwe zastosowanie przepisu. Brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 169/09 oraz z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II OSK 815/00, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest również uzasadnione stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja narusza określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Niesporne okoliczności faktyczne wskazują bowiem, że umieszczenie paneli słonecznych nie wiązałoby się z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby, jako że panele miałyby być mocowane za pomocą metalowych, wbijanych w ziemię słupków, bez użycia podpór betonowych. Ten rodzaj mocowania nie może być uznany za trwałe zniszczenie lub uszkodzenie gleby. Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznaje niektóre zarzuty skargi za uzasadnione, co jednak nie daje podstaw do zakwestionowania zaskarżonych postanowień, ponieważ zdaniem Sądu planowana inwestycja narusza niewątpliwie zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.