IV SA/Wa 2916/18

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") z [...] sierpnia 2018 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej 200kW, przewidzianego do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna z siedzibą w [...] 15 stycznia 2018 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltanicznej 200 kW przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. [...] – [...], stanowiącej działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], obręb [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] pismem z 19 kwietnia 2018 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektowanej inwestycji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej. Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. GDDKiA wskazał, że w otoczeniu działek po obu stronach drogi ekspresowej [...] brak jest obszarów o miejskich zasadach zagospodarowania. Taki obszar należy zaliczyć do obszaru znajdującego się poza terenem zabudowy. Odległość obiektu budowlanego, jaki może być usytuowany na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] winna wynosić minimum 40 metrów. W przedłożonym projekcie decyzji pod hasłem "Linia zabudowy" wskazano, że "Wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz teren przeznaczony pod lokalizację paneli fotowoltaicznych. Należy uzyskać zgodę od zarządcy drogi na odstępstwo od przepisów o drogach publicznych w przypadku lokalizacji projektowanych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej." Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, cytowany zapis w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, która ma być zlokalizowana przy drodze ekspresowej, stanowi naruszenie przepisów i jest niedopuszczalny. Z uwagi na treść postanowienia z [...] czerwca 2018 r. Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna z siedzibą w [...] zmieniła treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że panele zostaną zamontowane w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej [...]. Prezydent Miasta [...] pismem z 3 sierpnia 2018 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie zmienionego pod względem odległości od zewnętrznej krawędzi jedni projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej 200kW, przewidzianego do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że teren inwestycji to działki o nr ewid. [...],[...] i [...], położone w obrębie [...] w [...], przylegające do pasa drogowego drogi ekspresowej [...] oraz drogi gminnej ul. [...]. W granicach wyznaczonego terenu inwestor planuje budowę instalacji fotowoltaicznej 200kW. Planowane zamierzenie będzie polegać na budowie modułów fotowoltaicznych w ilości 701 szt. o łącznej mocy szczytowej 200 kW. Przedłożony do uzgodnienia projekt przewiduje obsługę komunikacyjną: "poprzez istniejący zjazd z ul. [...]". Przyjęte w projekcie decyzji zasady obsługi komunikacyjnej - z drogi gminnej ul. [...], spełniają wymagania obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które zabraniają stosowania zjazdów z dróg klasy [...]. Teren inwestycji przylega do odcinka drogi ekspresowej, usytuowany jest poza terenem zabudowy, zatem uznać należy, że wyznaczona w projekcie decyzji odległość dla terenu przeznaczonego pod lokalizację paneli fotowoltaicznych, wynosząca 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi ekspresowej [...]), narusza przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przyleganie terenu inwestycji do odcinka drogi ekspresowej usytuowanego poza terenem zabudowy, na którym nie występują miejskie zasady zagospodarowania, wskazuje, że odległość planowanych obiektów powinna wynosić co najmniej 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. W ocenie GDDKiA ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy są sprzeczne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła skargę na postanowienie GDDKiA z [...] sierpnia 2018 r., podnosząc, że teren planowanej inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stanowi teren zabudowany i zgodnie z obowiązującym studium teren ten jest obszarem inwestycyjnym. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r. jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. zostało wydane w oparciu o regulacje art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm.) – dalej u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności projektowane w niej ustalenia, które zarządca drogi zobowiązany jest -jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonym postanowieniu organ orzekający ustalił, że projektora inwestycja przylega do odcinka drogi ekspresowej usytuowanego poza terenem zabudowy. Organ ocenił, że projektowana inwestycja zostanie zlokalizowana w mniejszej odległości od krawędzi jezdni ul. [...] (drogi ekspresowej [...]), niż odległość dopuszczona prawem określonym w tabeli zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017, poz. 2222 ze zm.) – dalej u.d.p. Odległość ta została określona w pkt. 1 lit. A projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej, gdy zdaniem organu uzgadniającego odległość ta winna wynosić co najmniej 40 m ze względu na fakt, iż teren planowanej inwestycji położony jest poza terenem zabudowy. Skarżący nie kwestionował ustaleń organu w zakresie przylegania terenu planowanej inwestycji do drogi ekspresowej [...] oraz do drogi gminnej – ul. [...]. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w terenie zabudowy czy też poza terenem zabudowy, od tego zależne jest bowiem czy wyznaczona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ust.1 u.d.p. czy też nie. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, a zatem to do organu uzgadniającego – zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust.1 u.d.p. Dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego. Początkowo przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawierał rozróżnienie na obiekty, które mają być usytuowane "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 26 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, iż nowe brzmienie art. 43 u.d.p. ma na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2003 r. Nr 58, poz. 515, ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2017, poz. 1260 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. 2002, Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003, Nr 220, poz. 2181 ze zm.) w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy . W niniejszej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby odcinek drogi ekspresowej [...], przy którym położony jest teren, na którym planowana jest inwestycja był terenem, który został oznakowany znakiem D-42. Należy zatem stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość, na której planowana jest nowa inwestycja znajduje się poza terenem zabudowy. W przedłożonym Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia projekcie decyzji w pkt 1 lit. A części tekstowej projektu oraz w części graficznej projektu decyzji wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki od strony drogi ekspresowej [...] w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Jednak w związku z faktem usytuowania planowanej inwestycji poza terenem zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy należało ustalić zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 u.d.p. w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Taka odległość podyktowana jest treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowiącym, że obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi autostrady poza terenem zabudowanym. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Wskazany przepis ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy – a zatem będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy planowana jest budowa nowej instalacji fotowoltaicznej na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] w [...] - określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Jako kryteria do wyznaczenia tego ustawowego minimum, na podstawie art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazuje się: rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna – krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) i okoliczność, czy obiekt będzie usytuowany w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Odległości te wynoszą od 50 m na autostradzie w terenie niezabudowanym do 6 m na drodze gminnej w terenie zabudowanym. Przy czym zauważenia wymaga, że w ust. 2 art. 43 wskazany został wyjątek od zasady określonej w ust. 1 tego przepisu (wskazanych odległości minimalnych) – nie mniej jednak wskazany wyjątek nie zachodzi w niniejszej sprawie, a nadto z akt sprawy nie wynika by inwestor uzyskał stosowne rozstrzygniecie w tym zakresie. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu przeznaczenia terenu inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod inwestycje należy wskazać, że organ uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy byłby związany wyłącznie ustaleniami obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wiązały organu przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2196/16). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżone postanowienie, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.