IV SA/Wa 2931/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej granice działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., gm. N., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] lutego 2018 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik J. S. – adwokat J. S., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej granice działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., gm. N. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał na rażące naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego o tym, że postępowanie o rozgraniczenie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Powołano, że w związku z brakiem wniosku strony, a także braku przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu, postępowanie nie powinno się toczyć. W pierwotnym wniosku strona wskazywała także okoliczności sfałszowania protokołu granicznego z [...] czerwca 1996 r. wskazując, że M. S. – matka J. S., nie podpisała przedmiotowego protokołu, nie zwracała się z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Powołano także zasadę domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazując, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powołano, że zarzuty wnioskodawcy nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie o rozgraniczenie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W aktach kontrolowanej sprawy znajduje się wniosek z dnia [...].06.1996 r. podpisany przez M. S. Ponadto znajduje się również postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy działki nr [...] stanowiącej własność M. S. z działką nr [...] stanowiącą współwłasność A. S. i J. S. Potwierdzenie odbioru postanowienia znajduje się w aktach sprawy. Protokół graniczny sporządzony w dniu [...] czerwca 1996 r. podpisali: M. S., A. S. i J. M. (właściciel sąsiedniej działki nr [...]). Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., została doręczona stronom [...].07.1996 r. tj. J. S., J. M. oraz w dniu [...] lipca 1996 r. J. S. — dorosłemu domownikowi. Potwierdzenia odbioru decyzji znajdują się w aktach sprawy. Odwołania od powyższej decyzji nie były składane, a zatem jest ona ostateczna. Organ wskazał również, że postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium odmówiło wyznaczenia rozprawy, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także wezwanie następujących świadków: S. W., M. W. oraz J. S. na okoliczność rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...].[...]. Podkreślono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, wobec której toczy się to postępowanie. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zebranych w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną, a więc organ nadzoru nie może zbierać nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego, nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. W kwestii zarzutu dotyczącego braku wniosku M. S., nieprawdziwych zapisów protokołu granicznego, co mogłoby wskazywać na zarzut poświadczenia przez geodetę nieprawdy, bądź sfałszowania tego dokumentu Kolegium wskazało, że nie jest właściwe do oceny powyższych okoliczności. Właściwymi do stwierdzenia takich naruszeń o charakterze przestępczym są powołane do tego stosowne organy ścigania (wówczas jednak okoliczność wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów, czy w wyniku przestępstwa, stanowić mogłaby podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej). J. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty: naruszenia art.8 i 10 kpa przez nieuwzględnienie wniosku strony o wyznaczenie rozprawy i przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w piśmie pełnomocnika strony, naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa przez ich niezastosowanie i nie przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty z wniosku inicjującego postępowanie, powołując na fałszywe dowody oraz pominięcie strony w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Zarzucono, że decyzja Kolegium jest przedwczesna, albowiem wydana została bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowanai dododowego, a materiałowi z 1996 r. strona stawia zarzut fałszerstwa. Wskazano, że organ nie wyznaczając rozprawy i nie przesłuchując świadków pozbawił stronę możliwości wykazania słuszności zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący powołał okoliczności dotyczące postępowania uwłaszczeniowego i scaleniowego gruntów, wskazując na nieprawidłowości, składając szereg dokumentów dotyczących tych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie kontrolą została poddana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzająca granice działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gm. N. Organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a w szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w sprawie w całości podziela ustalenia i ocenę organu dokonaną w sprawie i przytoczoną w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu organ wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego i wysnuł prawidłowe wnioski, oraz logicznie je uzasadnił, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania. Nie doszło również do naruszenia art. 78 k.p.a. oraz art. 8 i 10 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. strony zostały zawiadomione o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie. Podzielić należy stanowisko organu, że prowadząc postępowanie w trybie nadzoru brak podstaw do przeprowadzania w sprawie nowych dowodów, a do tego zmierzały wnioski dowodowe, zgłoszone przez skarżącego. W toku postępowania nadzorczego oceny legalności decyzji dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów i dowodów zgromadzonych w nadzorowanym postępowaniu. Jak prawidłowo ustalił organ nadzoru, w aktach postępowania rozgraniczeniowego znajduje się wniosek z [...].06.1996 r. podpisany przez M. S. – na podstawie którego zostało zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczęte postępowanie w sprawie, a odpis decyzji kończącej postępowanie został doręczony dorosłemu domownikowi – J. S. Wydana decyzja nie była skarżona, żadna ze stron nie wniosła odwołania. W aktach sprawy znajduje się również protokół graniczny z [...] czerwca 1996 r., który również został podpisany m.in. przez M. S. Prawidłowo wskazał organ, że Kolegium nie jest właściwym organem do stwierdzenia poświadczenia nieprawdy przez geodetę w protokole granicznym, czy też sfałszowania dokumentów. Postępowanie w zakresie takich zarzutów winno być prowadzone przez właściwe organy ścigania, a nie organ administracyjny. Zasadnie również podano w uzasadnieniu decyzji, że w przypadku stwierdzenia popełnienia przestępstwa w zakresie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania rozgraniczeniowego, okoliczność taka mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. W kontekście zarzuconego przez skarżącego pominięcia strony w prowadzonym postępowaniu, to wskazać należy, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 309; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06). Wada wznowieniowa nie może stanowić wady nieważnościowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/G1 774/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie wskazano w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone art. 156 §1 k.p.a. Nie można uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a pozostawienie jej w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności i sprawiedliwości. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19.05.1989 r" sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.