IV SA/Wa 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej "SKO"): – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez M. M.; – w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. M. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...]. II. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało wydane w następującym stanie sprawy: 1. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. A. i M. M. (dalej "skarżący") wnieśli o pisemne ujawnienie w formie zaświadczenia informacji, dotyczącej daty nadania numerów porządkowych działek sąsiadujących z ich nieruchomością, tj. działek: nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]) w [...]. 2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Wójt odmówił wydania żądanego zaświadczenia. 4. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] SKO w Warszawie uchyliło postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. 5. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt ponownie odmówił skarżącym wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, że: – skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia, – oznaczenie działek sąsiednich może mieć wpływ na sytuację faktyczną innych osób, ale dotyczy interesu prawnego wyłącznie właścicieli tych działek. III. Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącą oraz utrzymało w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2012 r. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2012 r. po upływie ustawowego terminu do wniesienia tego zażalenia. 2. Stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne. 3. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie z uwagi na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. 4. Skarżący nie posiada tytułu prawnego do działek nr nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]). 5. Informacja o datach nadania numerów porządkowych innym nieruchomościom nie ma znaczenia prawnego dla działki nr [...], będącej współwłasnością skarżącego. 6. Skarżący ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Informacje, o których ujawnienie wnosił nie powodują bowiem dla niego skutków prawnych ani nie dotyczą jego praw. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2012 r., podnosząc w szczególności, co następuje: 1. Od 2010 r. skarżący starają się, mimo utrudnień ze strony Urzędu Gminy [...] i Wójta Gminy [...], wyjaśnić powody, dla których: – zostali wprowadzeni w błąd, że ich nieruchomość nie ma numeru ewidencyjnego; – nadano ich nieruchomości numer niezgodny z ujawnioną przez skarżących wcześniejszą numeracją; – nadano ich nieruchomości numer niewynikający z wniosku skarżących o zmianę numeru nieruchomości. 2. Od marca 2012 r. skarżący starają się ustalić okoliczności nadania ich nieruchomości numeru ewidencyjnego po raz drugi. 3. Skarżący posiadają w niniejszej sprawie interes prawny. 4. Zaskarżone postanowienie narusza art. 217 § 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej "k.p.a."). 5. Przepisy dotyczące nadania numerów administracyjnych posesji nie były respektowane w odniesieniu do ul. [...] w R.. 6. Bez wglądu do sprawy nadawania numerów porządkowych nieruchomościom sąsiednim wobec nieruchomości skarżących nie można ustalić, gdzie organy administracji publicznej popełniły błąd ani jak można ten błąd usunąć. 7. Zaskarżonej postanowienie narusza art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Ponadto Wójt nie może powoływać się na brak dokumentów źródłowych. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie SKO nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań prawnych: 1. Jak wynika z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. 2. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 3. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. 4. Jak stanowi art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. VIII. Wykładnia pojęcia "interes prawny", którym posługuje się art. 217 § 2 k.p.a., prowadzi do następujących wniosków: 1. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten powinien polegać na tym, że wydanie zaświadczenia może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. 2. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. 3. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a. 4. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. IX. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków: 1. Z akt sprawy wynika, ze postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 17 sierpnia 2012 r. Zażalenie na to postanowienie skarżąca wniosła w dniu [...] sierpnia 2012 r. Tym samym SKO słusznie uznało, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. 2. Organy administracji publicznej nie wskazały, że uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia brakiem stosownej dokumentacji. Takie stwierdzenie znalazło się jedynie w treści pierwszego postanowienia Wójta, wydanego w niniejszej sprawie, tj. postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., które zostało uchylone przez SKO w toku kontroli instancyjnej. Tym samym, kwestia, czy organy administracji publicznej mogą powoływać się na brak dokumentów źródłowych, nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. 3. Nie jest wątpliwe, że wydania zaświadczenia o które wnioskowali skarżący, nie wymagał żaden przepis prawa. Istotą niniejszej sprawy jest więc ustalenie, czy skarżącemu przysługiwał interes prawny, uzasadniający wydanie skarżącemu przez Wójta żądanego zaświadczenia. 4. Orzekające w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, o które wnioskowali. 5. Urzędowe potwierdzenie dat nadania numerów porządkowych działek sąsiednich nie odnosi się bowiem w żaden sposób do sytuacji prawnej skarżących. Informacje, o którym chodzi skarżącym dotyczą bowiem nieruchomości, do których skarżący nie mają żadnych praw (w szczególności nie są ich właścicielami). Wprawdzie zgodzić się należy, że oznaczenie działek sąsiednich, położonych przy tej samej ulicy, niewątpliwie oddziałuje w pewien sposób na sytuację faktyczną właścicieli innych nieruchomości, ubiegających się o nadanie tym nieruchomościom numerów porządkowych, niemniej można tu mówić wyłącznie o interesie faktycznym (nie podlegającym ochronie prawnej), a nie prawnym. Nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisów dotyczących numeracji nieruchomości, która prowadziłaby do możliwości kwestionowania przez osoby trzecie oznaczenia każdej nieruchomości, o ile miałoby to mieć faktyczny wpływ na numerację ich własnej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 853/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 5. Z faktu, że działki nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]) w [...] są sąsiednie wobec działki, należącej do skarżących wynika zatem, że skarżący mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w uzyskaniu wiedzy o datach nadania numerów porządkowych tych działek. Innymi słowy, uzyskanie zaświadczenia, o które wnioskowali skarżący, mogłoby dać im jedynie wiedzę (w ocenie skarżących przydatną), ale nie wpłynęłoby na ich uprawnienia. Jednakże, interesu faktycznego nie należy utożsamiać z interesem prawnym (co Sąd wskazał wyżej). Interes faktyczny nie daje podstawy do wydania zaświadczenia przez organy administracji publicznej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 217 § 2 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia. 6. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. W zaskarżonym postanowieniu znalazło się uzasadnienie faktyczne – ten fakt nie jest sporny. Co więcej, wbrew ocenie skarżących, w postanowieniu tym zawarto także uzasadnienie prawne. SKO przytoczyło brzmienie przepisów, dokonało ich wykładni, powołało się na orzecznictwo sądowe oraz przedstawiło argumentację, z której wynika, że skarżący nie posiadają w sprawie interesu prawnego. X. Na marginesie, mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej skargi, zasadnym jest w ocenie Sądu poczynienie zasadniczych uwag na temat reżimu prawnego, regulującego zagadnienie numerów porządkowych nieruchomości: 1. Zgodnie z art. 47a ust. 5 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. 2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości zostało uchylone z dniem 7 czerwca 2010 r. Do tego czasu wywoływało jednak skutki prawne i funkcjonowało w obrocie prawnym. 3. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. 4. Jak wynika z § 9 ust 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę. 5. Zawiadomienie, o którym wyżej mowa jest dokonywane w drodze czynności materialno - technicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 7. Skargę na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. 8. Jak wynika z powyższego, w przypadku gdy dana osoba uważa, ze numer porządkowy nieruchomości nadano w sposób niezgodny z prawem, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi musi jednak wezwać właściwy organ (w niniejszej sprawie – Wójta) do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to powinno zostać dokonane w terminie 14 dni od dnia, w którym dana osoba dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości. Dokumentem, z którego wynika informacja o nadaniu numeru porządkowego jest zawiadomienie, dokonane przez organ administracji na podstawie powołanego wyżej art. 47a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (a w okresie wcześniejszym również w trybie wynikającym z rozporządzenia w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości). 9. Korzystanie ze środków takich jak zażalenie czy skarga do sądu administracyjnego nie jest jedyną formą wpływania na działalność administracji publicznej. W szczególności możliwe jest skorzystanie z instytucji skarg i wniosków (Dział VIII K.p.a.) oraz innych form perswazyjnego oddziaływania na organy administracji publicznej. Jednostka może również, w określonych sytuacjach, odwołać się do regulacji określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). XI. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.