IV SA/Wa 2942/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. S. i E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku E. W., G. S. oraz R. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 164 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wyk. [...] na rzecz małż. J. i W. D., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 164 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wyk. [...] na rzecz małż. J. i W. D.. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. L. D., E. W., G. S. oraz R. D. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] września 1973 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1973 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. W., G. S. oraz R. D.. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że wywłaszczona nieruchomość nie jest powiązana z komunikacyjnym węzłem [...], gdyż znajduje się od niego w odległości 1 km. Fakt wywłaszczenia nieruchomości pod przebudowę ulicy [...] w ocenie skarżących także nie miał miejsca, bowiem nie wykonano żadnych prac, a jedyną inwestycją była budowa chodnika i dojazdy do posesji w roku 2009. Ponadto podniesiono, że rokowania nie były przeprowadzone, bowiem w aktach brak jest podpisanego zwrotnego potwierdzenia odbioru oferty. Skarżący zarzucili także, że G. D., córka współwłaścicieli, nie brała udziału rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Rozpatrując ponownie sprawę Minister na wstępie podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Minister stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej również jako: "ustawy wywłaszczeniowej", zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Analizując przedmiotową decyzję pod kątem spełnienia wymogów z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy, który stanowił, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była przebudowa ulicy [...], która związana była z budową [...] węzła komunikacyjnego a zatem był to cel użyteczności publicznej, bowiem infrastruktura komunikacyjna służy ogółowi społeczeństwa. Niezbędność przedmiotowego wywłaszczenia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Jak wynika z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej została ona wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia [...] września 1966 r. Odnosząc się do zarzutu skarżących, odnośnie braku powiązania wywłaszczenia nieruchomości znajdującej się w odległości ok. 1 km od węzła komunikacyjnego, którego przebudowa była celem wywłaszczenia, Minister zwrócił uwagę, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. ustalała lokalizację szczegółową dla Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...] na budowę [...] węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi objętymi projektem przebudowy węzła. Przebudowa tylko węzła bez poszerzenia dróg doprowadzających do niego byłaby ani komunikacyjnie, ani ekonomicznie nieuzasadniona. Tym samym za nieuzasadnione uznał Minister stwierdzenie skarżących, że wywłaszczenie nieruchomości pod drogę – poszerzenie ulicy [...] nie mieściło się w celu ustalonym decyzją o lokalizacji szczegółowej. Zdaniem organu również wymóg określony w art. 6 ust. 1 ustawy, nakazujący ubiegającemu się o wywłaszczenie wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, został w niniejszej sprawie spełniony. Minister wskazał, że z akt archiwalnych wynika, iż wnioskodawca Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni pismem z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości tj. J. i W. D. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Do oferty został dołączony operat biegłego J. K. z dnia [...] kwietnia 1973 r. Z uwagi na fakt, że wywłaszczona miała zostać część nieruchomości o pow. 164 m2 z całej nieruchomości o pow. 1000 m2 cena nie została wskazana, bowiem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami przejęcie pod drogę nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 25 % z całej nieruchomości następowało nieodpłatnie. Minister odnosząc się do zarzutu skarżących, że rokowania się nie odbyły – co wynika ich zdaniem z braku podpisu właścicieli na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma (oferty) - stwierdził, że w uwierzytelnionych kopiach akt archiwalnych znajduje się jedynie odpis zwrotnego potwierdzenia odbioru potwierdzony za zgodność z oryginałem przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Jednakże z pozostałych dokumentów w szczególności z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że występując o wywłaszczenie wnioskodawca dołączył niezbędne dokumenty tj. m.in. kopię oferty wraz z odpisem zwrotnego potwierdzenia odbioru. Minister uznał, iż twierdzenie, że oferta nie została wysłana do właścicieli jest chybione i nieuzasadnione, zważywszy, że materiał dowodowy wskazuje na odpis, co dowodzi, że zwrotne potwierdzenie odbioru istniało, natomiast po 47 latach od wysłania oferty do współwłaścicieli potwierdzenie odbioru pisma nie zachowało się w aktach. Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, że właściciele nie odpowiedzieli na ofertę. Również w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1973 r, wskazano, że rokowania nie przyniosły pozytywnych rezultatów, co wskazuje na przeprowadzenie rokowań Organ stwierdził także, że zachowane zostały wymogi określone w art. 15 i 16 ustawy bowiem wniosek Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z dnia [...] sierpnia 1973 r. spełniał wymogi formalne. Również zgodnie z wymogami ustawy pismem z dnia [...] lipca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru pisma. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził także wymaganą przepisami ustawy wywłaszczeniowej (art. 21) rozprawę. Jak wynika z protokołu z rozprawy, odbyła się ona w dniu [...] sierpnia 1973 r. W rozprawie wzięli udział przedstawiciel wnioskodawcy, biegły Prezydium Rady Narodowej m. [...] – J. K. oraz G. D. (córka współwłaścicieli). Podczas rozprawy G. D. nie wniosła żadnych uwag. Pod protokołem widnieje podpis G. D., co wskazuje – zdaniem Ministra - na niezasadność zarzutu o braku uczestnictwa w rozprawie córki współwłaścicieli. Minister wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie prawidłowo orzeczono o wywłaszczeniu części nieruchomości bez odszkodowania, zgodnie bowiem z art. 8 ust. 7 ustawy, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru obywało się bez odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczeniu podlegała część gruntu budowlanego o powierzchni 164 m2 z całości o pow. 1000 m2, a zatem wywłaszczona część nie przekraczała 25 % obszaru nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że bak jest podstaw do twierdzenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1973 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również aby naruszało pozostałe przesłanki z art. 156 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. wniosły G. S. i E. W., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne, niczym niepoparte i nieuzasadnione przyjęcie, że: - Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni wystąpił do J. i W. D. z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 164 m2, podczas gdy brak jest podstawowego dowodu na tę okoliczność - zwrotnego potwierdzenia odbioru pisemnej propozycji, czy też potwierdzenia nadania tejże propozycji do J. i W. D., a ze zgromadzonych dokumentów wynika wprost, że zaniechano wysłania przygotowanej propozycji, a adresaci nigdy ich nie otrzymali; - z innych dokumentów postępowania wynika prawidłowe przeprowadzenie procedury w zakresie propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości: b) art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące dowolnego przyjęcia przez organ, że w niniejszej sprawie doszło do wysłania propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i odbioru tej propozycji przez J. i W. D., podczas gdy ta okoliczność wynika tylko i wyłącznie z dokumentów sporządzonych przez organ ubiegający się o wywłaszczenie - tj. z kopii oferty, wniosku o wywłaszczenie oraz odpisu "pustego" zwrotnego potwierdzenia odbioru (podczas gdy zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera ani stempla pocztowego potwierdzającego nadanie przesyłki, ani tym bardziej potwierdzenia odbioru przesyłki), co nie pozwalało organowi na przyjęcie domniemania, że propozycja dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w rzeczywistości została kiedykolwiek wysłana i odebrana przez adresatów, albowiem tak kluczowa okoliczność nie powinna być domniemywana w świetle zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz przy badaniu przesłanek stwierdzenia nieważności tak dotkliwej decyzji jaką jest decyzja wywłaszczająca, c) art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie polegające na: - przyjmowaniu szeregu niekorzystnych domniemań dla stron oraz - wybiórczym traktowaniu akt sprawy w ten sposób, że organ stwierdzał, że najbardziej kluczowy dokument w sprawie, tj. zwrotne potwierdzenie odbioru, nie zachowało się w tych aktach, co wydaje się niezrozumiałym zważywszy na fakt, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tego dokumentu (zwrotnego potwierdzenia odbioru i potwierdzenia nadania) brakowało w aktach, co wprost potwierdza tezę o braku istnienia tego dokumentu, tj. braku wysłania oferty do adresatów, d) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy obligatoryjną procedurą wywłaszczenia przewidzianą w ówcześnie obowiązujących przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było wystąpienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a procedura ta nie została przeprowadzona w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji przez Prezydium Rady Narodowej m. [...], e) art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niezauważenie rażącego naruszenia przepisów prawa polegających na oparciu rozstrzygnięcia przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] na oszacowaniu biegłego PRN m. [...] – J. K. sporządzonym w dniu [...] kwietnia 1973 r., podczas gdy właściwe postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjowane znacznie później - w dniu [...] lipca 1973 roku, co oznacza, że oparto się na opinii (oszacowaniu), która nie miała waloru opinii biegłego w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów K.p.a., co oznacza, iż nie można zaakceptować wyników oraz ustaleń tego oszacowania, f) art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa poprzez powierzchowną ocenę legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] jedynie przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podczas gdy organ winien także wziąć pod uwagę przepisy ówcześnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 36 Kpa z którego wynikało, że organy administracji państwowej doręczają pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, oraz art. 43 § 1 ówcześnie obowiązującego K.p.a. z którego wynikało, że odbierający pismo potwierdza doręczenie pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: a) art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, podczas gdy budowa [...] węzła komunikacyjnego w [...] oraz przebudowa ulicy [...] zakończyły się przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1973 r., b) art. 8 ust. 7 przedmiotowej ustawy poprzez uznanie, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu, podczas gdy wszelkie inwestycje związane z przebudową ulicy [...] zakończyły się przed wydaniem decyzji. Wobec powyższego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne, a jednocześnie nie stwierdzono, aby wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji przytoczonej w skardze. Na wstępie zaznaczyć należy, że kwestionowana przez skarżące decyzja z dnia [...] września 2016 r. została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nakierowanego na ustalenie, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 164 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wyk. [...] na rzecz małż. J. i W. D., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (tak NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00, LEX nr 51233). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, CBOSA). Zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, a zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1973 r. Organ przeanalizował normę art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art.15, art. 16 oraz art. 21 ustawy z 1958 r. i doszedł do uprawnionego wniosku, że ww. orzeczenie nie narusza tych przepisów rażąco. W tym miejscu zgodzić należy się z twierdzeniami skarżących, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże zgodnie z ugruntowanym w tej materii orzecznictwem wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do celu wywłaszczenia należy wskazać, że jak wynika z wniosku o wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1973 r. oraz z orzeczenia z dnia [...] września 1973 r., celem tym była przebudowa ulicy [...] w [...]. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę (poszerzenie) ulicy [...] niewątpliwie mieściło się w pojęciu wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Z kolei niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Decyzja ta ustalała lokalizację szczegółową dla budowy [...] węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi objętymi projektem przebudowy węzła. Powyższa decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m [...] nr [...] z dnia [...] września 1966 r. a zatem zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7 poz. 47), który stwierdzał, że podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu okoliczność wydania ww. decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest wbrew zarzutom skargi równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten stanowi, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Norma ta dawała uprawnienie dla Państwa aby przejąć bez odszkodowania część nieruchomości, jeśli owa część spełniała kryteria obszarowe. Nie dotyczyła natomiast kwestii realizacji celu oraz terminu tej realizacji – a co podnosi skarga. Natomiast zarzut ten Sąd odczytał w ten sposób, że realizacja celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie nastąpiła już wcześniej i z tego powodu zbędne było wydawanie decyzji. Po pierwsze skarżący nie wykazali, aby jakiekolwiek prace w obrębie ich nieruchomości zostały wykonane wcześniej i miały związek z decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym. Nie wynika to także w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego. Musiałoby to natomiast wynikać z dokładnego zakresu prac objętych decyzją lokalizacyjną, a takich ustaleń brak. Prowadzenie natomiast na nowo ustaleń faktycznych nie jest dopuszczalne w postępowaniu nieważnościowym. Inna natomiast kwestia tj. czy inwestycja została zlokalizowana nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Jak już wskazano specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Poza wszystkim jednak ustalenia te tj. czy w istocie sporna część działki została przeznaczona pod budowę węzła komunikacyjnego [...] nie miałyby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowice niewykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jest to bowiem przesłanka do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad niniejszej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Skarżące w skardze zarzuciły, że brak w zgromadzonych dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru oferty z dnia [...] czerwca 1973 r. świadczy o tym, że w istocie oferta ta nigdy nie została do byłych współwłaścicieli wysłana, co oznacza, że w sprawie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie przeprowadzono wymaganych prawem rokowań. Skarżące powołując się na orzecznictwo (wyroki NSA z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1066/08 i z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08) wskazały, że brak wystąpienia ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa. W związku z tą okolicznością sformułowały wobec zaskarżonej decyzji szereg zarzutów naruszenia przepisów procesowych, tj. art. art. 6, 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 80 , 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy oczywiście w pełni zaaprobować stanowisko przedstawione w przywołanych wyrokach NSA, ale jednocześnie należy odnieść to do takich sytuacji, gdy bezspornie ubiegający się o wywłaszczenie pominie właściciela i nie zwróci się do niego z uprzednim wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wynikać to musi z całokształtu zebranego materiału archiwalnego. Tymczasem w zgromadzonych dokumentach archiwalnych znajduje się m. in. pismo wnioskodawcy – Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z dnia [...] czerwca 1973 r., które stanowi wystąpienie do współwłaścicieli J. i W. D. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Faktem jest natomiast, że brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma, w aktach znajduje się jedynie odpis zwrotnego potwierdzenia obioru – potwierdzony za zgodność z oryginałem przez wnioskodawcę wywłaszczenia, niezawierający podpisów potwierdzających odebranie tego pisma przez właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu z powyższego faktu nie można bezsprzecznie wywieść, że oferta nie została właścicielom nieruchomości doręczona i w rezultacie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie przeprowadzono rokowań. Jak słusznie stwierdził Minister w zaskarżonej decyzji, materiał dowodowy zawiera odpis dokumentu, co wskazuje na to, że zwrotne potwierdzenie odbioru przez właścicieli jako dokument jednak istniało. Odpis ten ma jedynie uprawdopodabniać fakt istnienia takiego dokumentu i pośrednio wywodzić, że doręczenia oferty właścicielom jednak nastąpiło. Słusznie również Minister powołał się na orzecznictwo NSA, w którym wskazywano, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Sąd podziela zatem stanowisko organu, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. W rozpatrywanej sprawie z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, że właściciele nie odpowiedzieli na ofertę. Również w treści decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że rokowania nie przyniosły pozytywnych rezultatów – co wskazuje, że rokowania zostały przeprowadzone. Decyzja ta została doręczona właścicielom nieruchomości - co wynika z kopii zwrotnego potwierdzenia odpisu znajdującej się w aktach archiwalnych - w dniu [...] września 1973 r. Jak już wskazano wyżej co do zasady rację mają skarżące, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że brak wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżące powołały się na wyroki NSA z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08 oraz z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08. Należy jednak podkreślić, że powołane wyroki odnoszą się do innej sytuacji, tj. sytuacji kiedy brak wystąpienia do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie budził wątpliwości. W obu bowiem orzeczeniach odniesiono się do przypadków, w których wnioskujący o wywłaszczenie nie wystąpił do właścicieli w trybie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej uznając, że wystąpiła przesłanka warunkująca odstępstwo od obowiązku przeprowadzenia rokowań, o której mowa w art. 6 ust. 4 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, wobec tego przytoczone przez skarżące tezy z wyżej powołanych wyroków NSA są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki określone w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni wystąpił z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1973 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod przebudowę ul. [...] w [...] na podstawie lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968 r., wyjaśniając jednocześnie, że na propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie otrzymał odpowiedzi. Do wniosku dołączono także wymagane ww. przepisem załączniki. Z akt sprawy wynika również, że w postępowaniu wywłaszczeniowym zachowane zostały wymogi wynikające z art. 16, 17 i 18 ustawy wywłaszczeniowej. Pismem z dnia [...] lipca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o wyznaczeniu na dzień [...] sierpnia 1973 r. terminu rozprawy (w tym zawarło pouczenie o skutkach niestawiennictwa). W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z widniejącym podpisem D.. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut wykorzystania opinii szacunkowej z dnia [...] kwietnia 1973 r. sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego tj. na potrzeby postępowania ofertowego, w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących stanowi to o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie określały, na jakim etapie postępowania opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona. Jednakże przepisy te wymagały wystąpienia do właściciela nieruchomości z ofertą jej nabycia, a oferta musiała zawierać cenę – zgodnie bowiem z powołanym już wcześniej art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej inwestor zobowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatem ustawodawca już na etapie postępowania ofertowego wymagał ustalenia wartości nieruchomości, jednocześnie biorąc pod uwagę zasady ustalania odszkodowania wynikające z ustawy z 1958 r., zarówno cena zaproponowana w ofercie, jak również wartość odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową nie mogły przekraczać wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie obowiązujących ówcześnie stawek. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. W rozpoznawanej sprawie biegły Prezydium Rady Narodowej m. [...] – J. K. sporządził na etapie postępowania ofertowego oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1973 r. Sąd nie dopatrzył się, aby organ wywłaszczeniowy opierając się na tej opinii dokonał wywłaszczenia z rażącym naruszeniem prawa. Nadto nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów k.p.a. odnoszących się do powołania biegłego. Jak stanowił art. 78 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji państwowej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zatem rację mają skarżące, że opinia co do wartości nieruchomości nie była sporządzona w toku postępowania wywłaszczeniowego administracyjnego i na zlecenie organu administracji publicznej. W ocenie Sądu jednak przepisy ustawy wywłaszczeniowej stanowiły lex specialis w stosunku do k.p.a. w zakresie trybu powoływania rzeczoznawcy do spraw wyceny nieruchomości. Jak już wyżej wskazano już na etapie zwracania się do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie musiał dysponować informacją o wartości nieruchomości, która to wartość była ustalana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane omawianą ustawą obejmowało także postępowanie jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. I w jego toku, acz przed złożeniem wniosku do organu administracyjnego, taka opinia biegłego w formie operatu szacunkowego była wydawana. Należy dalej podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie wywłaszczeniu podlegała część gruntu budowlanego o powierzchni 164 m2 z całości o powierzchni 1000 m2, zatem wywłaszczana część nie przekraczała 25 % obszaru nieruchomości, co oznaczało, że odszkodowanie nie przysługiwało i nie zostało przyznane (art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej). Skarżące w istocie nie wskazały, w jaki sposób wykorzystanie opinii szacunkowej znajdującej się w aktach sprawy rażąco narusza wskazany przez nie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z powyższego przepisu, tj. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika niewątpliwie wymóg przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika ze znajdującego się w aktach archiwalnych protokołu z rozprawy z dnia [...] sierpnia 1973 r., rozprawa taka odbyła się, a udział w niej wzięli przedstawiciel wnioskodawcy, biegły Prezydium Rady Narodowej m. [...] – J. K. oraz G. D. (córka współwłaścicieli). Tym samym został dochowany warunek przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłego. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 1973 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.