IV SA/Wa 295/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia na opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] września 2011r. wyrażającą brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji paliw płynnych zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb [...], m. L.". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla opisanej wyżej inwestycji. Zażalenie na powyższą opinię wniósł A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...]. Organ rozpoznając zażalenie wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) budowa omawianej stacji paliw płynnych stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może zostać stwierdzony wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Właściwym do nałożenia powyższego obowiązku lub odstąpienia od niego, jest organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Miasta L. Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii, które następuje w formie postanowienia, burmistrz w myśl art. 64. ust. 1 ustawy, zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii organów merytorycznych, m. in regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Burmistrz Miasta L. pismem z dnia [...].08.2011 r., wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o wyrażenie opinii. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. pismem z dnia [...] września 2011r. stwierdził, że nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornej inwestycji. Zdaniem organu zarówno ustawa o udostępnianiu informacji, jak i kpa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na opinię dotyczącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakresu raportu. Organ opiniujący wydaje opinię przed postanowieniem innego organu (tutaj Burmistrza Miasta L.), do którego to ostatecznie należy podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oraz ustalenia zakresu raportu. Mając zatem na uwadze, iż opinia organu ochrony środowiska nie rozstrzyga o istocie sprawy (nie jest ona też wiążąca dla organu administracji o nią występującego), nie ma do niej zastosowania art. 106 kpa. Ponadto ustawa o udostępnianiu informacji nie definiuje formy, w jakiej winno nastąpić wydanie omawianej opinii. Dopuścić zatem należy możliwość wydania postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, jak i sporządzenia zwykłego pisma — co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 106 kpa poprzez niewłaściwą ich interpretację i przyjęcie, że na opinię taką nie przysługuje zażalenie. Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] września 2011 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Dalej skarga stwierdza, że w przedmiotowej sprawie wbrew opinii niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu A. B. wywodzi, że nierozstrzygniętą kwestią pozostaje ustalenie, w jakiej formie procesowej organy wymienione w art. 64 ust. 1 ustawy mają wypowiadać swoje opinie dotyczące konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w jaki sposób będą one mogły być kwestionowane przez osoby mające w tym interes prawny. Opinie te nie kończą postępowania w sprawie i w związku z tym nie mogą przybierać formy decyzji administracyjnej. Będą jednak wydawane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i dlatego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 123 § 1 kpa powinny przybrać formę postanowienia. Podstawę prawną wydania tych orzeczeń stanowi art. 64 ust. 1 ustawy. Nie wynika z niego, aby na te postanowienia przysługiwało zażalenie, ale też brak jest zapisu, który wykluczałby taką możliwość. Z tego względu decydująca jest interpretacja istniejących przepisów w tym zakresie. Zdaniem skarżącego istotny dla tej interpretacji jest cel tego uzgodnienia, którym jest kontrola czy nie następuje realizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z ochroną środowiska. Skarga dalej wywodzi, że stanowisko organu uzgadniającego jest formalną przesłanką wydania postanowienia przez Burmistrza L. i choć nie ma charakteru wiążącego, powinno być dokonane w trybie art. 106 kpa. Przedmiotowa opinia wprawdzie nie poprzedza bezpośrednio wydania decyzji, tym nie mniej jest elementem koniecznym, poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ {wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej, nie wskazując jednak, iż dokonywanie uzgodnień ma nastąpić bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego przesłanki tego przepisu spełnione są także wówczas, gdy stanowisko zajmowane jest w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji, byleby jego konieczność była obowiązkowa i niezbędna do wydania decyzji, tak jak ma to miejsce w tym wypadku. W drugiej części skarga koncentruje się na zarzutach dotyczących opinii (postanowienia) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] września 2011r. Składając wniosek o uchylenie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. wskazano na następujące naruszenie przepisów kpa: art. 7 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 kpa - poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, art. 77 § 1 kpa - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 kpa - poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, mimo że nie wynikają one wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 81 kpa - poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, mimo niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 123 § 1 kpa - poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa - poprzez niewskazanie, które fakty zostały przez organ uznane za udowodnione oraz niewskazanie, na których dowodach organ oparł się wydając postanowienie, art. 109 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez brak doręczenia postanowienia na piśmie stronie postępowania. Dalej skarżący twierdzi, że przedmiotowa opinia została wydana z naruszeniem : art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie opinii o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, pomimo braku prawidłowej i wyczerpującej analizy rodzaju, charakterystyki i usytuowania planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem rodzaju i skali możliwego oddziaływania; § 6 ust 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2011r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., poprzez nieuwzględnienie, że lokalizacja planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko: postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. Rady Miejskiej w L.: W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przy czym zarzuty skierowane do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] września 2011r. nie mogły zostać rozpatrzone merytorycznie z tego względu, że treścią zaskarżonego postanowienia było rozstrzygnięcie procesowe, nie zaś merytoryczne. Z kolei owo rozstrzygnięcie procesowe było skutkiem przyjęcia kwestionowanej przez skargę koncepcji, iż wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. opinia nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji nie stanowi przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Stąd też sąd był uprawniony do zbadania jedynie zasadności stwierdzenia, że zażalenie jest niedopuszczalne. Z tych względów Sąd ograniczył rozpoznanie skargi do zaskarżonego postanowienia uznając, że sprawą w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. jest kwestia stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie takie uwarunkowania jak rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do poprzednich uwarunkowań. W postanowieniu takim organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co wynika z brzmienia art. 63 ust. 4 tej ustawy. Postanowienie organ wydaje także wówczas, gdy dojdzie do wniosku, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym norma art. 65 ust. 2 expressis verbis stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro prawodawca przyjął taką konstrukcję prawną tj. pozytywnie stanowi jakie konkretnie rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu należy przyjąć, że omawiana ustawa w tym zakresie koresponduje z przepisami kpa. Art. 141 § 1 kpa stanowi bowiem, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jedynie pozytywne stwierdzenie o możliwości zaskarżenia zażaleniem dają stronie uprawnienie do zwalczania takiego postanowienia. Dalej przepisy stanowią, że postanowienia zarówno stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia, jak i te odstępujące od przeprowadzenia takiej oceny wydaje się po zasięgnięciu m. in. opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy działalność organów wydających owe opinie należy traktować jak działanie organów współdziałających w rozumieniu art. 106 § 1 kpa, które podlega zaskarżeniu zażaleniem, co wynika z art. 106 § 5 kpa. Przepis art. 106 § 1 kpa stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W ocenie Sądu opinia wydawana na podstawie art. 64. ust. 1 ustawy nie ma charakteru rozstrzygnięcia organu współdziałającego, które wymaga wydania postanowienia podlegającego następnie na zasadzie art. 106 § 5 kpa zaskarżeniu w drodze zażalenia. Opinia taka ma charakter pomocniczy i ze względu na zakres działania organów ją wydających ma ułatwić z kolei organowi decydującemu o zasadności i celowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przywołane ostatnio postanowienie wydaje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, którym stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy co do zasadniczej większości inwestycji jest wójt, burmistrz, prezydent miasta ( w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta L.). Stąd też udział tych organów specjalistycznych w procesie decyzyjnym o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oceny jest w pełni wytłumaczalny. Jednak jak wskazał WSA w Gdańsku, który to pogląd sąd orzekający podziela (wyrok z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 698/10) ustawodawca nie przewidział związania organu orzekającego opiniami organów, o których jest mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Nadto skutkiem nie uzyskania takiej opinii – gdyby rozumować zgodnie ze stanowiskiem skarżącego - była możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Tymczasem zarówno art. 106 kpa, jak również art. 145 § 1 pkt 6 kpa przewidują współdziałanie przy wydawaniu decyzji, nie zaś postępowania. Oznacza to, poza już kwestią samej formy rozstrzygnięcia, że współdziałanie to ma miejsce przy rozstrzyganiu sprawy merytorycznej, zasadniczej, której załatwienie spowoduje nabycie uprawnień lub nałożenie konkretnych obowiązków. Tymczasem postanowienie w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest takim rozstrzygnięciem, wypowiada się bowiem jedynie o pewnej kwestii proceduralnej, której dopiero przeprowadzenie będzie rzutowało na sytuację prawną stron postępowania głównego, jakim w tym wypadku jest postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pełni rolę wpadkową w stosunku do postępowania głównego jakim jest postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, które należy traktować jako postępowanie główne. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości skarżenia postanowienia, w którym organ nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to tym bardziej nie można przypisywać racjonalnemu ustawodawcy woli objęcia możliwością skarżenia pewnych czynności pomocniczych jaką jest sporna opinia w stosunku do niezaskarżalnego postanowienia. Ten sam tok myślenia należy odnieść także do postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p,p,s,a orzekł jak na wstępie.