IV SA/Wa 296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...], [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako [...] lub spółka), [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako [...] lub spółka) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako [...] lub spółka) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednobrzmiące skargi na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazanym zarządzeniem pokontrolnym na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej przez Dyrektora w dniu [...] września 2017r. kontroli rowu na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w B., położonych na obszarach zalewowych wód wezbraniowych rzeki S., w zakresie zasypania rowu na wskazanych działkach – nałożył na skarżących obowiązki doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym wynikającym z ustawy prawo wodne w zakresie zmiany ukształtowania terenu na obszarach zalewowych oraz zasypania rowu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] do realizacji do dnia [...] marca 2018r. W zarządzeniu został nałożony na skarżących obowiązek pisemnego powiadomienia Dyrektora o stanie wykonania obowiązku niezwłocznie po jego wykonaniu. W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Dyrektor podał, że [...] września 2017r. na podstawie art. 156 i 157 prawa wodnego przeprowadził doraźną kontrolę rowu na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych na terenach zalewowych wód wezbraniowych rzeki S. Podczas kontroli stwierdzono, że teren wskazanych działek jest podwyższony w stosunku do otaczającego terenu od strony rzeki B. o ok. 1 m. Teren przyległy do rzeki B. znajduje się na obszarze zalewowym wód wezbraniowych rzeki S. Od ujścia tej rzeki w kierunku podwyższonego terenu istnieje odcinek rowu odkrytego. Skarżący w jednobrzmiących skargach na zarządzenie pokontrolne wnieśli o uchylenie zarządzenia pokontrolnego z [...] listopada 2017r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili wydanie zarządzenia z naruszeniem art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez wydanie zarządzeń, podczas gdy skarżący nie dopuścili się żadnych uchybień w działalności. Ponadto zarządzenia te są niespójne i nieprecyzyjne, gdyż zostały skierowane do trzech różnych podmiotów bez określenia zakresu obowiązku. Dalej wskazano na naruszenie art. 88l ust. 1 pkt 3 prawa wodnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis powyższy nie ma zastosowania bowiem skarżący nie wykonywał urządzeń wodnych, ani innych obiektów budowlanych, nie sadził drzew lub krzewów, nie dokonywał zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów czy wykonywania innych robót. W motywach skarg wskazano, że na podstawie zarządzenia nie są w stanie określić, w jakim zakresie obowiązek został nałożony na każdego ze skarżących. Zdaniem ich powinny zostać wydane oddzielne zarządzenia dla każdego ze skarżących, określające jednocześnie faktyczny zakres nałożonego na daną spółkę obowiązku. Skargi przypominają, że zarządzenie pokontrolne zwraca uwagę na uchybienia, a nie tylko przypomina o naruszonych obowiązkach. Sformułowanie przyjęte w zarządzeniu: "doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym" nie nakłada żadnego precyzyjnego obowiązku. Tymczasem zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 2521/14 zarządzenie to akt władczy, w którym obowiązki powinny być precyzyjnie i jednoznacznie określone, a także prawidłowo uzasadnione. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na zarządzenie pokontrolne prawo wodne nie przewiduje środków zaskarżenia. Zatem stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne doręczono skarżącym odpowiednio [...] listopada 2017r. oraz [...] listopada 2017r., natomiast wszystkie trzy skargi zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2017r. Oznacza to, że został zachowany termin 30 dni do ich wniesienia. Kontrolę gospodarowania wodami regulują przepisy rozdziału 7 ustawy Prawo wodne w art. 156 – art. 163d. Kontrola ta została określona szeroko i jej zasięg przedmiotowy został sformułowany w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15 ww ustawy. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Podejmowane w toku postępowania kontrolnego czynności kontrolne, o których mowa w ustawie, mają na celu stwierdzenie uchybień i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. W oparciu o zapisy powyższej normy przyjmuje się, że kontrola gospodarki wodami ma charakter wiążący. Ma na celu wskazanie nieprawidłowości i ich eliminację. Uprawienie do wydania przez Prezesa Krajowego Zarządu lub dyrektora zarządzenia pokontrolnego, a nie zalecenia, wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów ustawy prawo wodne ma charakter władczy i wiążący (Prawo wodne, Komentarz Jan Szachułowicz, Wyd. Praw. Lexis Nexis Warszawa 2006). Niemniej przyjmuje się w orzecznictwie, że "postępowanie" w sprawie wydania zarządzenia nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 K.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), sporu kompetencyjnego, czy wydawania zaświadczenia. Oznacza to, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Zarządzenia pokontrolne, znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze, wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z 12.04.2018r. II OSK 2479/17, wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok NSA z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarządzenie pokontrolne jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wynika z niego do kogo jest skierowane, precyzuje w jakim trybie zostało wydane, wskazuje jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, jakie zalecenia należy wykonać wraz z uzasadnieniem. Jak wynika z zaskarżonego zarządzenia przywołuje ono art. 161 ust. 1 pkt 1 ustawy jako normę kompetencyjną oraz art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy prawo wodne. Jednocześnie wskazano w nim przepisy art. 156 ust. 1 pkt 2, 4 i 6 ustawy, które odpowiednio dotyczą korzystania z wód, przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy oraz przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń. Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonym zarządzeniu pkt 2 i 4 nie dotyczą stwierdzonych przez organ podczas kontroli nieprawidłowości. Korzystanie z wód polega na ich używaniu na potrzeby ludności i gospodarki. Definicja korzystania z wód, zawarta w art. 31 ust. 1 ustawy, skonstruowana jest w ten sposób, że centralnym jej punktem jest używanie wód. Prawodawca nie definiuje, co oznacza "używanie wody", jednakże dotyczy dwóch elementów – potrzeb ludności i potrzeb gospodarki. Z kolei co do przestrzegania warunków określonych w decyzjach wydanych w oparciu o przepisy prawa wodnego, to organ nie wyjaśnił w zarządzeniu jakie to byłyby konkretnie decyzje oraz jakie nałożyły na skarżące spółki uwarunkowania. Oznacza to zdaniem Sądu, że przywołany w zarządzeniu art. 156 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy jest nieadekwatny do stanu faktycznego ustalonego w wyniku kontroli i normy te bezzasadnie zostały wskazane jako podstawa prawna wydanego zarządzenia. Na znaczenie zaś zakresu kontroli gospodarowania wodami i w konsekwencji przywołania stosownego przepisu w zarządzeniu pokontrolnym zwrócił uwagę NSA w wyroku z 4 października 2016r. (sygn. akt II OSK 3217/14). Jeśli natomiast chodzi o pkt 6 art. 156 ust. 1 to statuuje on uprawnienie do kontroli przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń. Za takowe ograniczenie należałoby przyjąć przyjęty w zarządzeniu zakaz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót (za wyjątkiem szczegółowo wymienionych prac). Do zwolnienia z tych zakazów wymagana była decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 88l ust. 2 ustawy). Stwierdzony podczas kontroli stan faktyczny, którego próbę zakwestionowania podjęły skargi, polega na zasypaniu urządzenia wodnego, jakim jest rów (art. 9 ust. 1 pkt 19a ustawy) i tym samym zmiany ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Kontrola doprowadziła do ustalenia, że nie są przestrzegane ograniczenia wymienione w art. 88l ust. 1 pkt 3) ustawy. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne stanowiące podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego nie zostały skutecznie zakwestionowane. Mianowicie fakt zasypania rowu nie został ostatecznie zaprzeczony przez skarżących, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się przesłanek, aby zakwestionować ustalenia kontroli zawarte w protokole kontrolnym. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że zakres kontroli wyznacza organ dokonujący kontroli w ramach uprawnień wynikających z art. 156 ust. 1 ustawy. Jednym z możliwych kryteriów tej kontroli jest utrzymywanie urządzeń wodnych (pkt 5). Skoro dokonano zasypania rowu, który jest urządzeniem wodnym, spełniającym ciągłą funkcję, niezależnie czy wystąpi powódź czy nie, celowym byłoby rozważenie również obowiązków wynikających z prawa wodnego w odniesieniu do funkcjonowania tego urządzenia. Zwłaszcza, że Urząd Miejski w B. nie posiada pozwolenia na likwidację tego rowu na nieruchomościach skarżących (pismo z [...] marca 2017r.). Spór natomiast, co słusznie podano w skardze, sprowadza się niejasności i braku precyzji w sformułowanym obowiązku mającym na celu realizację zaleceń pokontrolnych. Jak wskazano już, rolą zarządzenia jest wskazanie stwierdzonych nieprawidłowości oraz podanie czynności, które mają doprowadzić do zgodności z prawem. Tymczasem kontrolowane zarządzenie posługuje się zwrotem "(...) doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym (...) w zakresie zmiany ukształtowania terenu na obszarach zalewowych (...) oraz zasypania rowu (...)". Powyższy nakaz jest nieprecyzyjny i nie jest wiadome na czym konkretnie miałyby polegać działania zobowiązanych zarządzeniem. Celem zarządzenia pokontrolnego jest zawsze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, ale sposób działania zobowiązanego i rodzaj czynności, które ten cel mają realizować, musi wynikać z zarządzenia. Zarządzenie zatem wskazuje sposoby i termin usunięcia uchybień, których wystąpienie narusza czy to bezpośrednio przepisy prawa, czy akty administracyjne wydane na podstawie tych przepisów. Stanowi ono bowiem "szansę" na podjęcie działań przez podmiot, który naruszył obowiązki wynikające z prawa wodnego, bez konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 21 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2521/14, zarządzenie pokontrolne jest to akt władczy, chociaż do którego nie stosuje się przepisów k.p.a., to jednak nakładający na dany podmiot określone obowiązki. Dlatego też obowiązki te powinny być precyzyjnie i jednoznacznie określone, a także prawidłowo uzasadnione. Zobowiązany podmiot nie może bowiem domniemywać treści nałożonych obowiązków i sam "domyślać się", jakie przepisy ustawowe ewentualnie naruszył. W konsekwencji brak jednoznacznego sformułowania obowiązków nałożonych na podmioty zobowiązane wymagał, aby zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie wynika z jego treści, jakie konkretnie działania ma podjąć podmiot zobowiązany, aby "doprowadzić do stanu faktycznego zgodnego z obowiązującym stanem prawnym". Jako drugi argument Sąd wskazuje sposób nałożenia obowiązku na kilka podmiotów. Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 2017r. skarżące spółki są właścicielami działek nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z mapą ewidencyjną tego obszaru na działkach tych winno przebiegać urządzenie wodne (rów). Przepis prawa materialnego, który zakazuje na obszarach zagrożenia powodzią zmiany ukształtowania terenu nie precyzuje podmiotu, który mógłby naruszyć ten zakaz. Organ przyjął, że właściciele gruntu są obowiązaniu do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, ale jednocześnie nie określił w jakim zakresie każdy z podmiotów zobowiązanych ma dokonać tego przywrócenia. Mimo, że logiczne byłoby przyjęcie, że każdy z właścicieli dokonuje czynności w zakresie własnej działki, niemniej jednak taki zakres zobowiązania winien wynikać z zarządzenia pokontrolnego. Ponownie należy podkreślić, że zobowiązany nie może "domyślać" się zakresu swego obowiązku. Oznacza to konieczność sprecyzowania jakie konkretnie podmioty naruszyły ten zakaz oraz sprecyzowania w jakim zakresie dany podmiot ma wykonać czynności, które dorowadzą w konsekwencji do zgodności stanu faktycznego z prawem. Na zakończenie Sąd podkreśla, że organ nie ma obowiązku wydania zarządzenia pokontrolnego. Jest to dyskrecjonalna decyzja organu. Może bowiem w razie stwierdzenia naruszeń skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Skarżący w ramach takiego postępowania, będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska (wyrok WSA z 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie i uchylił zaskarżone zarządzenie. O kosztach orzeczono wobec każdego ze skarżących na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...] zł.