IV SA/Wa 2978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosku P. K. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...] – utrzymał w mocy własne postanowienie. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, iż stoi ona w sprzeczności z zakazem: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj [...]., poz. [...]) - dalej: uchwała Sejmiku Województwa [...]; zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku Województwa [...]; oraz zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...]. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia stwierdzono również, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazów. Na powyższe postanowienie zażalenie z dnia 30 listopada 2016 r. złożył P. K., a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na postanowienie to P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została przekazana wraz z aktami sprawy do tego Sądu przez organ II instancji. Pan P. K. złożył również do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę z dnia 24 stycznia 2017 r. na działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dotyczącą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Po wezwaniu przez organ do sprecyzowania żądania w kontekście art. 235 k.p.a., skarżący w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. wskazał, że żąda rozpatrzenia skargi w trybie przepisów art. 227 i następnych k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska biorąc pod uwagę treść art. 235 k.p.a. i treści pism P. K., wskazujących na podważanie postanowienia organu I instancji stwierdził, iż należy je zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r, znak: [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] organ instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r" znak: [...], z uwagi na wystąpienie przeszkód formalnoprawnych do prowadzenia tego postępowania. P. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że jego skarga nie powinna zostać potraktowana jako wniosek o stwierdzenie nieważności tylko jako skarga powszechna na działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie art. 235 k.p.a., zgodnie z którym skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od Z uwagi na bezwzględne obowiązywanie tego przepisu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma możliwości rozpatrzenia skargi P. K., jako skargi powszechnej w trybie przepisów art. 227 i następne k.p.a. Jedyną możliwością jest potraktowanie tej skargi jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., albo stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Organ ocenił, że argumenty podnoszone przez autora skargi mogłyby zostać wzięte pod uwagę i dokładnie przeanalizowane przez organ II instancji jedynie w trakcie postępowania nieważnościowego, tj. w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...]. Okoliczności wskazane przez P. K. w zakresie ewentualnych nieprawidłowości w zakresie działalności pracownika Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], jak też osoby piastującej funkcję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], których skutkiem było wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] nie mogły być poddane analizie w oderwaniu od wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jakim jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z uwagi na powyższe organ ponownie wezwał P. K. do wskazania żądania strony co do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r, znak: [...] i ponownie otrzymał odpowiedź, że skarżący żąda jedynie rozpatrzenia jego skargi na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W tych okolicznościach, organ stwierdził, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto zaskarżenie orzeczenia do sądu administracyjnego powoduje, że gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że w sprawie istnieją przeszkody natury formalno-prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], co zdaniem organu uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się P. K., wnosząc skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie utrzymania w mocy własnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 235 k.p.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa i 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarga na działanie pracownika organu stanowi w istocie wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy wolą Skarżącego było jedynie poinformowanie organu przełożonego o działaniach organu niższego rzędu i w związku z czym nie rozpoznano istoty sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że objęte skargą z dnia 24 stycznia 2017 r. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r, znak: [...] utrzymane zostało w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], które jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 235. § 1 kodeksu postępowania administracyjnego skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie – tj. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skoro przepis art. 235. § 1 kpa nakazuje organowi zakwalifikowanie skargi dotyczącej sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej jako żądanie wznowienia postępowania lub jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, to słuszny jest wniosek organu, że w tego rodzaju sytuacji procesowej nie może potraktować skargi w inny sposób niż wskazany. Sposób postępowania jest uzależniony od zarzutów sformułowanych w skardze. Wobec treści art. 235 § 1 kpa organ ma zastosować w sprawie właściwy tryb nadzwyczajny odpowiedni do treści żądania. W razie gdy istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., OSK 1099/04, LEX nr 165733). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, organy podjęły właściwe działania, które umożliwiły jednoznaczne ustalenie treści żądania strony. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wzywał P. K. do wskazania żądania co do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r, znak: [...], a skarżący oświadczał, że żąda rozpatrzenia jego skargi na RDOŚ w [...] dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Przy tak jednoznacznym określeniu żądania organ nie miał wątpliwości w jakim trybie powinno być ono rozpoznane i zastosował właściwy tryb nieważnościowy. Sąd podziela stanowisko organu, że nie można pominąć okoliczności, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, które Sąd w pełni podziela, objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15). Sąd podziela konkluzję organu, że skarżący wyraźnie zaznaczył, że chodzi mu jedynie o postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], dotyczące odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]., a zatem o postanowieni organu I instancji. Sąd zgodził się również z organem, że fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] stanowi przeszkodę przedmiotową (formalną) do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. w tych okolicznościach postanowieniem rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do istoty jest postanowienie organu II instancji i tylko to postanowienie może być przedmiotem np. skargi do sądu administracyjnego, jak również przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prawidłowo organ zbadał i ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie można potraktować skargi skarżącego z dnia 24 stycznia 2017 r. jako dotyczącej ostatecznego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., bowiem z jednoznacznego oświadczenia wynika, że dotyczy ona wyłącznie postanowienia organu I instancji. Objęcie skargą, którą w myśl art. 235 § 1 kpa należało uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności - wyłącznie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce, w sytuacji gdy zachodzi przeszkoda formalna do jego wszczęcia. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu II instancji, stanowi taką przeszkodę. Mając powyższe na uwadze oraz fakt wyraźnie określonej woli skarżącego dotyczącej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r, uznać należy, że organ właściwie odczytał rzeczywistą wolę skarżącego i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.