IV SA/Wa 2978/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H.R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonywania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...] organ II instancji/odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej określana jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. R. od decyzji Wójta Gminy G. (dalej "Wójt, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] odmawiającej wydania nakazu R. G. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt odmówił wydania R. G. właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. G. nakazu przywrócenia poprzedniego stanu na ww. działce lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. złożone dokumenty, oględziny, opinia biegłego oraz przesłuchania świadków nie budzą wątpliwości, iż podwyższenie terenu działki nr [...] nie zmieniło sposobu odpływu wody na nieruchomość sąsiadującą i nie ma niekorzystnego wpływu dla drzew i innych roślin na działce nr [...]. Wójt uznał, że nie ma podstaw do wydania nakazu właścicielowi działki nr [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. R. (dalej: skarżący), który zwrócił się z prośbą do organu I instancji o sprawdzenie zgodności z prawem znacznego podniesienia terenu działki od ściany frontowej i na całej długości budynku obory na działce sąsiedniej, stanowiącej własność R. G. wskazując, iż podniesienie terenu będzie skutkować zalewaniem jego działki nr [...], zaś zabetonowanie podniesionego terenu ograniczy możliwość wsiąkania wód opadowych, która będzie kierowana na teren jego nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że spływające z położonego wyżej składowiska obornika wody pognojowe zwiększą i tak duże zagrożenie dla środowiska naturalnego, zabytkowego drzewostanu i fundamentów budynku pałacu, o czym zdaniem skarżącego świadczą wyniki badań wody ze studni usytuowanej na jego działce oraz sposób postępowania z obornikiem. Nawiązując do sporządzonej w sprawie opinii biegłego, na którą to powołuje się organ I instancji w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, skarżący zauważył, że badania prowadzone były w okresie zimowym a więc zamarzniętego gruntu i okresie braku opadów atmosferycznych. W dokumentacji brak też jest wyników analiz laboratoryjnych gleby i wody gruntowej, na które powołuje się biegły. SKO w [...], po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. Organ II instancji podzielił pogląd Wójta, że w niniejszej sprawie budowa płyt betonowych i związane z tym podwyższenie terenu nie spowodowało ani powierzchniowego przepływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...], ani też szkodliwych skutków dla działki sąsiadującej, wywołanych ewentualnym przepływem wody gruntem. Powyższą ocenę organ odwoławczy oparł m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych oględzin, sporządzonej opinii biegłego z zakresu melioracji rolnych oraz przesłuchania świadków. Powołany biegły, jak podniósł organ odwoławczy po ustaleniu ukształtowania terenu, tym samym kierunku spływu wód opadowych wskazał, że cała objętość wody, która nie wsiąkała w grunt przepływała powierzchniowo przez obecnie wyznaczoną granicę miedzy działkami i wpływała na powierzchnię działki nr [...], a następnie w stronę zachodnią do rzeki [...]. Budowa trwałego ogrodzenia (z betonowym cokołem) na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] już od chwili jej sporządzenia, tj. od roku 1980 spowodowała miejscowe zmiany kierunków przepływów wody. W ocenie biegłego biorąc pod uwagę maksymalne natężenie opadów deszczu w powiązaniu z analizą przekroju poprzecznego gruntu (cokół ogrodzenia stanowiącego granicę jest wyżej od poziomu gruntu, nadto z zachowaniem odległości od ogrodzenia na działce nr [...] znajdują się zagłębienia zbierające wodę przepływającą) nie możliwym jest, aby z terenu nieruchomości nr [...] przepłynęła powierzchniowo woda na działkę nr [...]. Organ II instancji wskazał również, że brak naruszenia stosunków wodnych, poprzez powierzchniowe odprowadzanie wody (deszczowej jak i tej zanieczyszczonej odchodami zwierzęcymi) z terenu działki nr [...], na nieruchomość sąsiednią, tj. o nr [...] potwierdzają zeznania świadków, którzy wskazywali, że co prawda po dużych opadach deszczu woda spływa w sposób skoncentrowany i tworzą się zastoiny wody, jednak ma to miejsce na działce [...] nie zaś na działce skarżącego. Taką wersję potwierdza, jak zauważyło SKO w [...], dokumentacja fotograficzna załączona przez skarżącego do odwołania wskazująca na stagnację wody, lecz nie na jego działce, rzekomo dotkniętej negatywnym oddziaływaniem, a na działce sąsiedniej, będącej własnością R. G. Wobec podnoszonej przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania kwestii usychania drzew, a także mając na względzie duży spadek terenu i związaną z tym możliwością wsiąkania wody i jej przepływem w gruncie, organ II instancji wyjaśnił, że biegły przeprowadził analizę możliwości gruntowego przedostawania się wody z terenu nieruchomości o nr [...], na działkę [...] i ewentualnych tego skutków. Biegły ustalił, iż po opadach, zaprzestaniu deszczu i wsiąknięciu wody przepływ wody będzie następował na głębokości po stropie warstwy gliny nieprzepuszczalnej. Jednakże, przepływ taki na nieruchomość sąsiednią (pod cokołem) mógłby występować tylko w miejscach, jeżeli przed cokołem na działce [...] w dłuższym okresie po deszczu będzie stagnowała odpowiednio gruba warstwa wody, powodująca odpowiednie ciśnienie hydrostatyczne, w konsekwencji powstanie siły w kierunku poziomym i wypychanie wody na działce [...]. Spadki na trasie przepływu i udogodnione możliwości odpływu nie pozwalają na gromadzenie się wody w jednym miejscu i dłuższą jej stagnację. Miejscowe nierówności na trasie przypływu i kilku centymetrowa warstwa wody, która w tych nierównościach może być zatrzymana, nie mają znaczenia dla stworzenia ciśnienia hydrostatycznego powodującego przepływ wody pod cokołem na działkę [...]. W konsekwencji biegły stwierdził, iż nie ma stałego przepływu wody (z zanieczyszczeniami) gruntem z działki nr [...] na grunt działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zaznaczył, że zdaniem biegłego właściwości gleby (glina piaszczysta, która zalega w profilu glebowym w obrębie [...] już na głębokości 0,20 m od powierzchni, jest tworem zawierającym cząstki koloidalne ilaste, które zwiększają zdolność sorpcyjną gleby) wskazują, że makroelementy i metale ciężkie (które mogą występować w odchodach bydlęcych, tym samym w wodzie zmieszanej z tymi odchodami) są zatrzymywane przez kompleks sorpcyjny gleby w miejscu wsiąkania. Toteż do warstwy gruntu ponad stropem gliny nieprzepuszczalnej w której przepływa woda, makroelementy dostają się w niewielkiej ilości. Potwierdzeniem powyższego są wyniki z pobranych do analizy próbek gleby. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że Wójt prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez nakazanie podjęcia stosownych działań na działce nr [...] położonej w obrębie [...] przez właściciela R. G. Zasadnie uznano zatem, że zmiana stosunków wodnych na tej nieruchomości nie oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie zwłaszcza na działkę skarżącego nr [...]. Skargę na powyższą decyzję SKO w [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. R. wnosząc o uchylenie decyzji zarówno organu I jak i II instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W przekonaniu skarżącego SKO w [...] nie uwzględniło argumentów, na które wskazywał w odwołaniu od decyzji, zawierzając w całości opinii biegłego, który nie dopełnił należytej staranności. Biegły bowiem badał przepływ wody w okresie zamarzniętego gruntu, nie zbadał skażenia wody związkami azotowymi i bakteriami typu koli oraz enterokokami w studni kopalnianej na działce nr [...] usytuowanej w pobliżu granicy podwyższonej działki nr [...] na skutek spływu i przesiąków wód pognojowych i gnojowicy z terenu nieruchomości, na której zlokalizowane są obory z obsadą ok. [...] krów. Skarżący zauważył, iż w przygotowanej opinii biegły wypowiadał się w zakresie stanu zdrowotnego drzew, pomimo braku uprawnień w tym zakresie. Badania gleby przez biegłego w żaden sposób nie korespondują, w jego ocenie z wynikami badań wody gruntowej studni kopalnianej znajdującej się na działce skarżącego, blisko granicy z działką nr [...]. Zdaniem skarżącego, w opinii biegłego nie określono jednoznacznie wysokości podniesienia terenu; punkt, w którym badano przesiąkanie wody wyznaczono w odległości 20 m od granicy działki; do opinii nie załączono zaświadczeń z przeprowadzonych badań analitycznych gleby; biegły oceniał stan drzew, do czego nie miął uprawnień. W odpowiedzi na SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 ww. przepisu). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, to stan rozumiany, jako pewien stan faktyczny - zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r. II OSK 799/11, wskazane orzeczenia oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie - to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego SA w Gliwicach z 27 sierpnia 2012 r. II SA/Gl 556/12). Zauważyć jednocześnie należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2013 r. II SA/Gl 23/13). Jednocześnie stwierdzić należy, że szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inaczej mówiąc szkodą w drugim znaczeniu jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych w następstwie, którego następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwienie użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 września 2013 r. II SA/Rz 161/13). Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga zatem przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie: jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, a jeśli tak, to czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie i jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie. Oznacza to, że postępowanie takie nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac uniemożliwiających aktualnie przepływ wody w obu stronach (np. podwyższenie gruntu, wykonanie cokołu betonowego), ale bardzo często wymaga wiedzy specjalistycznej pozwalającej na przeprowadzenie odpowiednich analiz, pomiarów oraz specjalistycznych wyliczeń. Wiąże się to z konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. Dla porządku należy wyjaśnić, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły. Nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia zadania biegłemu ewentualnych dodatkowych pytań. Sama opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2018 r. Wójta Gminy G. nie naruszają prawa. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jednak inicjatorem podjęcia działań były wystąpienia skarżącego. Wbrew zarzutom skargi opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy, a organy orzekające w sprawie słusznie przyznały przydatności tej opinii dla załatwienia sprawy. Pozostałe dowody zebrane w sprawie tworzą spójną całość i w sposób wystarczający wyjaśniają sprawę. Przedmiotem postępowania jest ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podwyższeniem terenu a szkodą na nieruchomości skarżącego. Oznacza to konieczność stwierdzenia, że po pierwsze, na gruncie skarżącego dochodzi czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, a po wtóre, że przyczyną tego jest podniesienie terenu działki nr [...] od ściany frontowej i na całej długości budynku obory i zabetonowanie podniesionego terenu. Biegły w swojej opinii w sposób jednoznaczny ustalił, że w żadnym miejscu woda z działki [...] nie przepływa na powierzchniowo na działkę [...]. Ponadto przepływająca woda gruntem zgodnie ze spadem stropu warstwy nieprzepuszczalnej gliny nie ma żadnego niekorzystnego wpływu na drzewa i inne rośliny na działce [...]. Biegły, który opracował opinię, jest specjalistą w zakresie melioracji rolnej i konstrukcji budowlanych. Zarzut skargi, że biegły badał przepływ wody w okresie zamarzniętego gruntu jest niezasadny. Biegły opracowując opinię, w tym ustalając przepływ wody na działce [...], korzysta ze swojej wiedzy specjalistycznej i jego ustalenia są niezależne od pory roku i warunków w terenie. W skardze, skarżący faktycznie wdaje się w polemikę z ustaleniami i wnioskami wynikającymi z opinii biegłego. W ocenie Sądu, chcąc podważyć skutecznie opinię biegłego, skarżący musiałby przedłożyć inną opinię zawierającą odmienne ustalenia i wnioski od tych, które wynikają z opinii biegłego inż. M. B. Na potrzeby opracowanej opinii biegły zlecił badanie próbek gleby i wody. Badanie próbki wody pobranej z działki nr [...] wskazuje, że z powodu właściwości sorpcyjnych gleby do warstwy gruntu ponad stropem gliny nieprzepuszczalnej, w której przepływa woda, makroelementy i mikroelementy dostają się w niewielkiej ilości. Znikoma jest w tej wodzie zawartość azotu, tj. składnika, którego duża zawartość w glebie mogłaby powodować szkody w drzewostanie parku. Biegły ustalił, że na drodze przepływu wody po stropie gliny nieprzepuszczalnej znajduje się na działce [...] zbiornik wodny. Oględziny wskazują, że życie biologiczne w tym zbiorniku nie ulega zakłóceniom. Ponadto, biegły wskazał, że przepływająca woda po warstwie gliny nieprzepuszczalnej jest tak zwaną wodą zaskórną, która prawie zawsze nie nadaje się do picia, stąd też woda znajdująca się w studni kopalnej na działce [...] jest zanieczyszczona. Biegły podsumował, że zawarta ilość azotu w formach przyswajalnych w próbkach, nie może wpływać negatywnie na wzrost drzew w parku na działce nr [...]. Biegły ustalił również, że taka sama ilość azotu zawarta jest w próbkach gleby pobranych z działek [...], na które z racji położenia nie może przepływać woda z działki [...]. W ocenie biegłego, azot w ustalonych ilościach w próbkach, może pochodzić z mineralizacji substancji organicznych znajdujących się w parku (trawy, liście. Ponadto azot, jak również inne makroelementy i mikroelementy zawiera skała macierzysta, z której powstaje gleba, w przedmiotowej spawie glebą tą jest glina. Do opinii dołączone zostały wyniki badań laboratoryjnych pobranych próbek gleby i wody. W ocenie Sądu, materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w sprawie, a czynności podejmowane przez organy orzekające w sprawie nie stanowiły naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zatem za chybione Sąd uznał zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.