IV SA/Wa 298/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr KOC [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , zwane dalej "SKO" utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem" nr [...] z dnia [...] października 2009r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O., zwanego dalej "Stowarzyszeniem", do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku C. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wysokościowego budynku biurowo-usługowego w [...] zabudowie wraz z parkingiem podziemnym, wielokondygnacyjnym parkingiem naziemnym oraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, układem drogowym i parkingowym, planowanej do realizacji na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz częściach działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] i [...] w [...] W. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 22.05.2009r. Stowarzyszenie O. złożyło do Prezydenta W. wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z wniosku C. sp. z o.o. Wskazując na dołączony do pisma odpis z Krajowego Rejestru Sądowego zawierającego cele działania, stowarzyszenie podniosło, że jego wstąpienie do sprawy na prawach strony uzasadnione jest interesem społecznym, który z racji realizowanych celów reprezentuje, w szczególności troską o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. Stowarzyszenie, wskazało, że stara się brać udział w postępowaniach administracyjnych, które mogą mieć istotny wpływ na zagospodarowanie i zachowanie unikalnych walorów architektoniczno-przyrodniczych na obszarze W. W uzupełniającym piśmie z dn.16.07.2009r. stowarzyszenie uzasadniając zasadność swojego udziału w postępowaniu wskazało na istnienie interesu społecznego rozumianego jako umożliwienie stowarzyszeniu działań, by planowana inwestycja nie naruszała walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009r. Prezydent [...] nie dopuścił stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść art. 31 § 1 pkt 2 kpa, który uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby powinna wykazać istnienie w/wym. przesłanek oraz związek pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniając jednocześnie ochronę interesu społecznego. Ogólnikowość zgłoszonego żądania stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania skarżącego a przedmiotem postępowania. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest uznany za pomnik historii, nie znajduje się na terenie parku kulturowego. Na tym terenie nie występują także unikalne walory architektoniczno- przyrodnicze, nie jest też on zaliczany do systemu przyrodniczego W. i nie jest chroniony przepisami odrębnymi. Stąd za bezpodstawną należy uznać argumentację stowarzyszenia, że za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia umożliwienie stowarzyszeniu działania, aby w tym miejscu nie powstała chaotyczna, nie pasująca do sąsiedniej zabudowa. W zażaleniu na powyższe postanowienie stowarzyszenie nie zgadzając się z twierdzeniem Prezydenta W. odnośnie braku skonkretyzowanego powiązania interesu społecznego z samym postępowaniem, podniosło, że w I instancyjnym postanowieniu organ nie wyjaśnił w sposób logiczny i spójny dlaczego jego zdaniem nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Zdaniem stowarzyszenia, to nie jego wniosek, lecz uzasadnienie samego postanowienia jest ogólnikowe i mogłoby de facto uzasadniać odmowę dopuszczenia organizacji społecznej w każdym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Stowarzyszenie podniosło również, że nie zamierza zajmować się kontrolą prowadzonego postępowania, lecz chce jedynie w nim uczestniczyć na prawach strony w celu zapewnienia należytej reprezentacji interesu społecznego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie SKO wskazało, że art. 31 § 1pkt 2 kpa jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego stron. Udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest, aby mieściło się to w jej celach statutowych. Udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się przede wszystkim w możliwości dostępu do akt czy możliwości wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuacje procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań konkretnej sprawy. W sytuacji, w której stowarzyszenie jako interes społeczny pojmuje troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury oraz walorów estetycznych otoczenia, jak również ochronę ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, w kontekście przedmiotu postępowania, ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji, nie można uznać by takie sformułowanie mogłoby być uznane za interes społeczny, który wymaga ochrony w tym konkretnym postępowaniu. Ochrona takich wartości, jak stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, walorów estetycznych otoczenia, jak również ochronę ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa mieści się w pojęciu szeroko rozumianego interesu społecznego jaki mógłby uzasadniać okoliczność uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony, jednakże z racji ogólności zapisu pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania. SKO nie dopatrzyło się takiego związku podnosząc, że teren na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny [...] Z tej przyczyny, jak również z uwagi na treść powołanego wyżej art. 31 kpa nie można wywodzić, iż wystarczającym uzasadnieniem dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest zamiar monitorowania prowadzonych postępowań administracyjnych, aby jak wskazało stowarzyszenie, zapewnić jak najlepszy wynik zgodny z interesem mieszkańców W. Również okoliczność dopuszczenia stowarzyszenia do innych postępowań administracyjnych nie jest argumentem przesądzającym za uwzględnieniem wniosku. Postępowanie administracyjne toczy się w indywidualnej sprawie, zaś organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej zgłoszonego na podstawie art. 31 kpa w konkretnej sprawie na tle określonego stanu faktycznego sprawy. Na powyższe, ostateczne w administracyjnym toku postępowania postanowienie SKO, skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie O. W skardze podniesiono, że toczące się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy kształtowania nowej zabudowy w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-budowlanych na terenie W. W ocenie skarżącego stowarzyszenia organ błędnie zinterpretował postanowienia statutu, wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy na terenie dzielnicy, zatem wpływa na zachowanie walorów architektoniczno-urbanistycznych. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową zabudową która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. W ocenie stowarzyszenia interes społeczny, którego broni ono w przedmiotowym postępowaniu polega na tym, że zarówno mieszkańcy W., jak i tej konkretnej [...] są zainteresowani powstawaniem budynków, które będą harmonijnie wpisywały się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie będą negatywnie oddziaływały na zagospodarowany teren. Stowarzyszenie powołało przy tym § 5 ust. 2 swojego statutu, który określa cel jego działania, jakim jest " podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-budowlanych W.". W związku z tym, interes społeczny przemawia, zdaniem skarżącego stowarzyszenia, za dopuszczeniem go do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Jak stanowi przepis art.1 § 1 i 2 ustawy z dn.25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt administracyjny lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / vide art. 134 § 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 Nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwaną dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Stowarzyszenia O. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia dwóch odrębnych przesłanek. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszej z nich / wstąpienie skarżącego stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji /, o tyle kwestią sporną jest to, czy za wstąpieniem stowarzyszenia do postępowania przemawiałby interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu / vide wyrok WSA w Warszawie z dn. 24.06.2008r. Sygn. akt IV SA/Wa 740/08 Lex nr 489062 /. W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i 2 kpa z uwagi na brak definicji pojęcia "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej spraw, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie / vide wyrok WSA w Warszawie z dn. 14.05.2007r. Sygn. akt VII SA/Wa 2184/06 Lex nr 347791/. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego / vide wyrok NSA z dn. 14.11.2008r. Sygn. akt II GSK 314/08 Lex nr 525903/. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki należy do kompetencji organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie /vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. CH Beck/. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie w/wym. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może spowodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że skarżące stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, oparło swoje twierdzenie o istnieniu interesu społecznego na tym, że w toku postępowania będzie występowało na rzecz ochrony ładu architektoniczno- budowlanego w otoczeniu terenu inwestycji oraz spójności i harmonii nowej zabudowy z zabudową już istniejącą. Stowarzyszenie dokonało zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Sąd podziela zatem stanowisko sformułowane w tym zakresie przez organy obu instancji. Przyjąć należy, że ocena istnienia przedmiotowego interesu społecznego nie jest możliwa w sytuacji w której stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które z tych walorów są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być źródła tych zagrożeń. Podkreślenia wymaga, że w pismach stowarzyszenie nie odwołało się do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też budynku będącego przedmiotem inwestycji, takich jak linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, jej szerokość, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jej ocenie winny być przedmiotem ochrony dla zapewnienia harmonii i spójności zabudowy. Wymagana przepisem art. 31 § 1 pkt 2 kpa przesłanka wystąpienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania nie została zatem wykazana, co w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.