IV SA/Wa 2996/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) W uzasadnieniu postanowienia przedstawiony został następujący stan prawny. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, że decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu udziału [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] dotyczyła udziału w prawie własności dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obr. [...]. Do wniosku załączono kopię przedmiotowej decyzji, kopię decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. potwierdzającą fakt, że spółka jest użytkownikiem wieczystym działek [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz kopię zarządzenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...]Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2014 r. wzywającego do przedłożenia wnioskowanego zaświadczenia. Prezydent W. po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez [...] sp. z o.o. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był fakt, iż orzeczenie oparto na stwierdzeniu, że w Biurze Geodezji i Katastru i innych jednostkach organizacyjnych Urzędu W. nie odnaleziono mapy z dnia [...] października 1964 r. nr [...], która została załączona do zażalenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ ustalił, że w operacie ewidencji gruntów dla jednostki ewidencyjnej dzielnica [...] od czasu jego założenia, tj. 28 sierpnia 1970 r., nie wprowadzono zmian na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r., jak i mapy sytuacyjnej nr [...] z dnia [...] października 1964 r. Jedynie w protokole ustalenia stanu władania operatu odnowienia ewidencji gruntów z dnia [...] maja 1995 r. poz. 2 w rubryce "tytuł własności lub władania" znajduje się adnotacja: decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. dotyczy [...]. Z operatu tego wynika, że w obrębie [...] wpisana była działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1.6810 ha położona przy ul [...], w której wykazano nieruchomość [...] Nr [...] Zd. [...] Zd. [...] o pow. 0.5613 ha jako działkę rozliczeniową o numerze [...], dla której jako właściciela wpisano Skarb Państwa Przedsiębiorstwo Państwowe [...]. W protokole badań ksiąg wieczystych i nieruchomości hipotecznych jako właściciel nieruchomości [...] Nr [...] Zd. [...] Zd. [...], położonej przy ul. [...] wpisani byli Skarb Państwa Przedsiębiorstwo Państwowe [...] 3/4 cz. i H.D. c. J. i M. [...] (Zd. [...] i akt not.). W ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...], w wyniku wydzielenia gruntów jednorodnych pod względem prawnym, z działki ewidencyjnej nr [...] wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0.5613 ha, odpowiadającą działce rozliczeniowej nr [...]. Różne jest oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. oraz na mapie sytuacyjnej nr [...] z dnia [...] października 1964 r. i w operacie ewidencyjnym. W związku z powyższym Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, że decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu udziału 1/4 części w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] dotyczyła udziału w prawie własności dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], celem przedłożenia w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył [...] sp. z o.o. Organ rozpatrując zażalenie stwierdził, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla jednostki ewidencyjnej dzielnica [...] od czasu jego założenia, tj. 28 sierpnia 1970 r. nie dokonano aktualizacji danych w zakresie zarówno podmiotu jak i przedmiotu, której podstawą byłaby decyzja o wywłaszczeniu udziału 1/4 części w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Wykonanie opracowania potwierdzającego fakt, że decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu dotyczyła udziału w prawie własności dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obr. [...] dla celów prowadzonego postępowania sądowego, nie należy do kompetencji organu. Tym samym brak jest podstaw do zobowiązywania spółki do przedstawienia takiego opracowania organowi. W skardze złożonej przez [...] sp. z o.o. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 218 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w posiadaniu organu nie znajdują się dane umożliwiające wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 8 grudnia 2014 r., w szczególności brak oględzin mapy sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] października 1964 r. za nr [...], a będącej w posiadaniu skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez odmówienie wydania zaświadczenia dotyczącego treści decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., skierowanej do H.D.; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015 r. w całości. Kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia skarżąca zwróciła uwagę, że zarządzeniem Referendarza Sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2014 r., w sprawie o sygn. [...], [...] sp. z o.o. został zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia wydanego przez Prezydenta W., że decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczaniu udziału w części w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] dotyczyła udziału w prawie własności dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka nr ew. [...]. W wykonaniu przedmiotowego zarządzenia skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014 r. Skarżąca spółka wywodziła, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. ma zasadnicze znaczenie dla wykazania w sposób należyty przejścia własności udziału w części w działce nr [...] należącego do H.D. na rzecz Skarbu Państwa, bowiem skarżąca posiada jedynie kopię przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Jej oryginału nie odnaleziono także w zasobach właściwego organu administracyjnego. [...] sp. z o.o. podjął więc próbę odtworzenia wskazanej decyzji wywłaszczeniowej, która wobec braku stosownych regulacji prawnych okazała się bezskuteczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. orzekającą, iż odtworzenie decyzji wywłaszczeniowej jest niemożliwe i umorzył postępowanie. Rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania spółce zaświadczenia o żądanej treści przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W treści uzasadnienia organ podniósł, że poświadczona za godność oryginałem mapa jest mało czytelna oraz nosi ślady klejenia, co uniemożliwia porównanie przebiegu granic działki ew. [...] z granicami nieruchomości wykazanymi na mapę (przesunięcia) oraz odczytania pełnych nazw dotyczących oznaczania nieruchomości oraz nr działki [...], o której mowa w treści żądanego zaświadczenia. Skarżąca podkreśliła, że organ nie skorzystał z możliwości wyjaśnienia sprawy stosownie do postanowień art. 75 § 1 K.p.a., w szczególności wobec wątpliwości co do czytelności i treści mapy nie przeprowadził oględzin oryginału dokumentu, będącego w posiadaniu skarżącej. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że organ wskazuje, iż należałoby zlecić wykonanie opracowania geodezyjnego wyjaśniającego istniejące rozbieżności i granice wywłaszczonej nieruchomości, ale jednocześnie nie zleca takiego opracowania, ani nie zobowiązuje spółki do przedstawienia takiego opracowania. Dodatkowo w skardze podniesiono, że w demokratycznym państwie prawnym nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić zakresu przedmiotowego i podmiotowego ostatecznej niewadliwej decyzji administracyjnej, tymczasem w niniejszym postępowaniu, jak i w postępowaniu przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, skarżąca ponosi negatywne konsekwencje niemożności ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu, jak i braku oryginału przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym formułowano zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), określanej dalej jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek – to organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Potrzeba zgromadzenia dodatkowych dokumentów, czy – tym bardziej ich tworzenie – jako koniecznych dla wyjaśniania sprawy, warunkującego wydanie zaświadczenia czyni wydanie zaświadczenia niemożliwym z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu większym niż przewidział to ustawodawca, a zatem wykraczającego poza możliwości organu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. podobnie - wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 606, Lex nr 1369011). Powyższe twierdzenie poparte jest charakterem zaświadczenia, bowiem jest to instytucja odzwierciedlająca akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma cech aktu prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest to zatem instytucja wtórna wobec wcześniej (tj. w innych postępowaniach) dokonanych ustaleń czy rozstrzygnięć. Charakter instytucji zaświadczenia nie zmienia się wówczas, gdy to organ lub sąd nakaże w postepowaniu przedłożenie zaświadczenia (w sprawie zarządzeniem Referendarza Sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2014 r., w sprawie o sygn. [...], [...] sp. z o.o. został zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia, że decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczaniu dotyczyła udziału w prawie własności dawnej działki nr [...], obecnie oznaczonej jako działka nr ew. [...]). Takie zobowiązanie nie tworzy obowiązku organu do wydania zaświadczenia, jeśli nie jest to możliwe z powodu braku dostatecznej dokumentacji. Przesądza to o poprawności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, z powołaniem się na brak możliwości jego wydania bez niedopuszczalnego w trybie art. 217 i nast. K.p.a. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. zlecenia wykonania opracowania geodezyjnego wyjaśniającego istniejące rozbieżności i granice wywłaszczonej nieruchomości. Jako bezpodstawne należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku zlecenia takiego opracowania czy zobowiązania spółki do jego przedstawienia, bowiem postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia nie obejmuje – jak wyżej wskazano – prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego można byłoby uzupełnić materiał dowodowy o opracowania wyjaśniające stan sprawy. Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. i związana z nim argumentacja celowościowa zaprezentowana przez spółkę, bowiem niezasadność ponoszenia przez stronę ujemnych skutków braku dokumentacji nie może znosić wyznaczanych przez ustawodawcę, ograniczonych ram postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.