IV SA/Wa 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu G., jednostka ewidencyjna K. Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. i zażądał stwierdzenia jej nieważności w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna K. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa z.p.) przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części ww działki, objętej ww planem miejscowym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zauważył, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p. oraz właściwość organów, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., co winno skutkować nieważnością uchwały w ww części. W odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono bowiem występowanie gruntów leśnych, dlatego w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z.p. powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl normy art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2002 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, "(...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolnicze/'. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww działki. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zwrócił się do Wojewody Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Wojewoda przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] czerwca 2002 r., działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna K., o łącznej powierzchni [...] ha oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las klasa VI - Ls VI. Tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dla ww działki (fragmentu objętego skarżonym planem miejscowym) na cele inne niż leśne winno nastąpić w trybie określonym w ww przepisach. Pismem z 29 lutego 2012 r. Wójt Gminy K. wyjaśnił m. in., że "[...] na skutek nieporozumienia (zgodę Wojewody [...] z [...].06.2002r. na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zinterpretowano tak, jak gdyby obejmowała także grunty leśne) [,..]". Nie wspomniał jednak, iż w dniu [...] czerwca 2002 r., a więc po sześciu dniach od podjęcia skarżonej uchwały, Wojewoda [...] rozpoznając wniosek Zarządu Gminy K. z [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] wydał decyzję znak: [...], którą nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniowo - letniskową (projektowana funkcja w ramach zmiany planu: 4,1 MN), dla części działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...]. Co więcej, decyzja ta poprzedzona została negatywną opinią [...] Izby Rolniczej z [...] czerwca 2002 r., Nr [...]. Wójt Gminy K. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie skorzystał ze swoich kompetencji dla zakwestionowania przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru nad przestrzeganiem prawa pomimo, że posiadał w tym czasie pełną informację i komplet dokumentów. Fakt ten zatem organ potraktował jako przyzwolenie na pozostawienie przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym. Skarżący nie czynił żadnych kroków kwestionujących przedmiotową uchwałę przez 10 lat, a w tym czasie zaszły istotne zmiany stanu prawnego, mianowicie: utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla którego przedmiotowa uchwała wprowadziła częściową zmianę; kompetencję skarżącego w zakresie wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przeszły do innego organu (Marszałka Województwa [...]); utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która była podstawą prawną przedmiotowej uchwały; zmieniły się przepisy dotyczące ochrony środowiska na bardziej rygorystyczne chroniące m. in. lasy; uchwalone zostało "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K.", które zakazuje przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych położonych m. in. w G. Zdaniem organu wszystkie powyższe zmiany nie pozwalają w prosty sposób usunąć nieistotnego naruszenia prawa, jakie z ww powodu zaistniało przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Dzisiejsza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ sporządzający plan obowiązek wystąpienia o zgodę właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponieważ w przypadku przedmiotowej uchwały wniosek o taką zgodę został wystosowany, to w świetle obecnego stanu prawnego nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa w procedurze sporządzania planu. Pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej przez skarżącego uchwały jest optymalnym rozwiązaniem z punktu widzenia celowości i ekonomiki działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaś według art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewoda nie dokona oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może bowiem we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2002r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony (wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie) do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w 2001 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w 2002r., przedmiotowa zmiana planu dokonywana była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o z.p. Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli poprzednia ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy. Mianowicie w toku procedury planistycznej wójt obowiązany był m. in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2), jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a). Przepisy te zawarte w aktach prawa materialnego były różnorakie, niemniej jednak generalną zasadą było ich stosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uzgadniania. Jako równoznaczne z uzgodnieniem traktuje się uzyskanie decyzji właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania tej decyzji. W okresie prowadzenia procedury planistycznej działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków widniała jako grunt leśny Ls. Wójt Gminy K. nie uzyskał zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia spornego gruntu w planie, co też przyznał w pismach z 19 kwietnia 2011 r. i 29 lutego 2012r. (załączonych do skargi). Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na obszarze wsi G. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 ustawy o z.p., określającego szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłaszał w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu; 2) zawiadamiał na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu; 2a) badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6; 3) występował o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu; 4) uzgadniał projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z.p. powodowało nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (wyrok WSA w Opolu z 20 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 575/08). Tak restrykcyjna sankcja nie została recypowana do obecnie obowiązującej ustawy w zakresie planowania przestrzennego. Norma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Ustawa z 1994r. nie dawała możliwości gradacji wagi i charakteru uchybienia w procedurze stanowienia planu. Nie miało także znaczenia jaki obszar terytorialnie obejmuje część planu, co do której doszło do naruszenia trybu jego stanowienia. Dodatkowo trzeba podnieść, że brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną skutkowałaby nadal przeznaczeniem leśnym. W świetle powyższego argumentacja Wójta przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zadziałać wbrew skarżącemu, czyli nieuwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyrok.